“内输入”的主体是政府，因此，政府同时承担了利益聚合与利益表达的双重责任。在最高层，由于没有利益集团等中介机构给政府以政策形成的外在压力，因此，政策分歧首先不以具体政策的不同表现出来，而是表现为决策者之间的矛盾和冲突，当决策层内部的分歧通过协调达到平衡以后，占主导地位的政策倾向才可以上升为政策，在这以后所做的工作只是为该政策的合法化做准备。这种矛盾和冲突主要表现为人事关系的变动。

    粉碎四人帮后，随着中共元老的复出，在农村生产方式上产生了两种不同的意见，一是以华国锋为代表的部分中央领导人沿袭文革中的“左”的思想，继续农业学大寨，强化人民公社的作用，试图继续采用政治动员的方式调动农民的积极性达到农业增产的目的；而另外一些领导人则要求建立适应农村生产力的责任制，以安徽省委书记万里和四川省委书记赵紫阳为代表。在联产承包政策的第一阶段，即问题形成阶段，虽然存在着政策倾向的差别，但没有明显表现出来，十一届三中全会上，万里准备了《农业上需要解决的几个重大问题》发言提纲，对农业学大寨以及普及大寨县的指导方针提出了挑战，但会议没有按原定议程主要讨论经济问题，万里没有机会系统阐述其意见，华国锋、陈永贵对安徽的做法都持否定态度。十一届三中全会的文件对联产承包持否定态度。从1979年至1980年，中央进行了重大的人事改组：1979年9月，十一届四中全会上，赵紫阳进入政治局，1980年2月十一届五中全会上，胡耀邦任中央委员总书记，设中央书记处，胡耀邦任总书记，万里任书记处书记，解除汪东兴、纪登奎主要领导职务。万里担任国家农委主任，接任主管农业的副总理。1980年8月，中央政治局扩大会议上，陈永贵辞职，赵紫阳任总理。11月10日-12月5日中央政治局会议上，华国锋辞去中央主席、军委主席职务，胡耀邦任中央主席，邓小平任军委主席。 由此，联产承包责任制改革才获得重视，以对联产承包性质的讨论为起点，联产承包进入中央政策议程。

    至此，中央对联产承包的态度明朗起来，由“两个不许”变为“边远地区可以包产到户”，进而“包括发达地区在内全国推广联产承包制”。

    3、“内输入”下的制度空间

    “内输入”造成的另一个重要的影响是为联产承包制的产生提供了制度空间。众所周知，包产到户的动力在农村一直存在着，从50年代开始，就一直存在着关于包产到户问题的斗争。合作化高潮中邓子恢首倡包产包工，反右与大跃进中保产包工几经起伏，四清运动与文化大革命政治高压下仍然有包产到户的探求与“偷生”，直到十一届三毕业论文http://www.751com.cn/  中全会“不许包产到户、分田单干”“新60条”颁布之时，安徽小岗人仍冒着生命的危险签订包产到户的协约。这一现象的存在，从政策过程的角度来说，是由于政策内输入中，地方政府不但是上级政府政策的执行机关，也是地方利益聚合与表达的机构，同时承担了表达民意与政策执行的功能。当上级意志与民意能相一致时，两种功能相一致；当政策意志与当地民意相分离时，两种功能角色之间会产生一种张力，可以在贯彻上级意志与维持地方利益之间做出选择，这种选择权即我们所说的制度空间。

    在联产承包制出台的过程中我们可以看到很多类似的两难困境，地方政府在群众包产到户的呼声与中央红头文件明令禁止包产到户的压力下，面临着要“乌纱帽”还是要农业增产的选择。要“乌纱帽”即与上级保持一致，允许分田单干，即与中央文件相违背，前者可称为积极的制度空间，即在政策贯彻过程中与上级保持一致，后者可以称为一种消极空间，即在地方利益聚合与政府政策执行两个角色中更偏向于前者，其结果是在中央政策不允许包产到户时，保证了包产到户萌芽存在的可能性，而当政策要求推广包产到户时，却又不可避免地出现了阻挡包产到户的倾向。

    1979年万里支持安徽肥西县进行包产到户实践，当时联产承包仍被禁止，在实践过程中出现了争水争肥、争耕牛、争农具、打架吵闹、破坏集体的现象。鉴于此，肥西县委害怕会影响社会主义性质，下令停止包产到户。不满的群众有的采取罢耕罢种的方法来表示不满，有的向省委告状。在省委和群众的压力下，肥西县修改了原有文件，重申积极引导包产到户。由此可见，中央棗地方棗群众之间有着复杂的互动过程。虽然当群众认为地方不能很好的聚集其利益时，可以越级上报，但这种互动是非正式化的，而且群众始终处于被动地位。在地方政策过程中存在着十分大的政策空间，地方政府在一定程度上掌握着群众生活的一切方面。

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