中国政策过程中的“内输入”问题 第5页
1983年1月1日，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》文件，即1983年1号文件。文件指出联产承包制已成为我国农业生产责任制的主要形式，它既克付了平均主义的弊病，又继承了以往合作化的成果，坚持了土地等生产资料的公有制和某些统一经营的职能。分户承包的家庭经营是合作经济中的一个经营层次，是一种新型家庭经济。
1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即1984年1号文件。通知进一步高度评价了农业生产责任制的积极意义，支出农业生产责任制的普遍实行带来了生产力的解放和商品生产的发展，并规定继续完善稳定联产承包责任制，土地承包应延长在十五年以上。
至此，凡是与中央一号文件相违背的“土政策”都相应被废除，联产承包责任制蓬勃发展。
三、中国政策过程中的“内输入”
上述历史发展过程在经验事实上有力地说明了中国的政策决策过程是一种以“内输入”为特色的政策过程。
1、“内输入”的界定
按照胡伟在《政府过程》中所指出的，所谓“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折冲，而不是多元决策下的社会互动。中国共产党内存在的不同主张是社会利益在党内不同反应的表现，每一权力精英与特定的利益群体之间有着松散的、不固定的、不正式的和非功利的联系。权力精英聚合了不同的社会利益，形成了比较明确的政策倾向，他们的沉浮对于政策有着重要影响作用。 这一点在联产承包制政策过程中表现得很明显。文革结束前，“左”的政策倾向占主导，不符合“左”的意识形态的社会要求和利益很难介入公共政策，包产到户政策长期受批判与限制。文革后，随着中央人事的变化，主张联产承包的领导相继进入中央决策层，如万里、赵紫阳、胡耀邦等，农村政策开始转变，最终推动了以联产承包责任制为主的农村改革。
但从上文所述联产承包责任制政策出台过程中可以看出，除了权力精英间的政治冲突之外，政策过程还包括了地方毕业论文http://www.751com.cn/ 与中央、地方与群众、中央与群众的互动过程。同时，建国后中央对农村的管理是通过人民公社这一组织形态进行的。人民公社集工农商学于一体，与城市中的单位组织体制一起构成了中央对社会的全面控制。 文化大革命的结束并没有削减国家对社会控制的必要性，原有政治管理方式被保留下来，国家对社会利益进行综合与表达的方式很大程度上仍然依靠各种组织来实现。权力精英对社会利益的综合与表达是以各种行政组织为依托的，因此，与其说“内输入”是权力精英的利益聚合作用，不如把“内输入”概念内涵进一步扩大，将其看作是一种以国家或政府为主导的社会利益综合与表达。
这种由国家聚合社会利益、倾向和意愿的方式与社会学家费孝通所说的“单轨政治”有异曲同工之处。 所谓“单轨政治”是指国家与社会关系中，只有自上而下的行政要求而没有自下而上的政治吸纳的一种形式。而从政策过程的“内输入”角度来看，这一过程并非没有政治吸纳，而是将政治吸纳与行政执行的功能同时赋予同一机构，这些机构或组织的人事任命与财政来源都由国家决定，没有独立的决定权，因此在总体上讲是一种国家主导的利益聚合模式；但与此同时，在整个政策的链条中，地方机构承担了利益输入与政策执行的双重职能，这两者之间的张力不可避免的造成了政策过程中的阻塞问题，形成了政治过程中的制度空间，产生了积极贯彻上级意志的积极空间与地方角色认同至上的消极空间。联产承包制在一定程度上是这种消极空间存在的产物。
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