农村集体耕地租赁纠纷现状分析 第2页
3、讼争内容一般包括耕地租赁协议的效力问题、租赁耕地用益的返还问题以及地上物、添附物的赔偿或补偿问题。
（三）农村集体耕地租赁纠纷的形成原因
1、宏观调控后土地开发放缓系纠纷产生的政策原因
进入1990年以后，我国农业发展进入新阶段，农业生产结构调整表现出了新的特点：结构调整突破了种植业结构调整的框架，从原来的种植业范围内的“粮、经”比例、“粮、经、饲”比例的调整，向养殖业、加工业、旅游休闲农业等全方位、多层面的整个大农业结构调整发展；种植业内部作物之间调整增多，耕作制度类型趋多等等。如上海市于2000年前后，鉴于土地开发成本较高，而推行土地流转。当时农业地块的调整，存在三个三分之一，农村每年也能拿到一定回报。开发商拿一块建设用地，就开发一块林地，考虑到林地的苗木需要，一些郊区、县的乡镇就大力推行引进开发商培育了一批苗木基地，[15]，这些苗木基地往往涉及基本农田，2004年市里进行宏观调控，土地监管加紧，开发减缓，部分早期引进的开发商等待动迁安置的目的不能如期实现，加之外地苗木商也逐步登陆上海市场，上海本地苗木由于缺乏价格优势，部分开发商因合同期限限制不能退出，便终止经营，停付租金，借机诉讼。
2、部分地块具有较高开发潜力系纠纷产生的经济原因
对于某些地块具有较高开发潜力的，外来公司、农户往往出现合同约定期限届满，而不返还耕地用益，进行地上物拆除、搬迁，恢复耕地原状的情况，其寻找多种借口，实际上是为了等待动迁安置，获得高额安置费用，也因此与集体经济组织产生纠纷。
3、租赁当时基本农田尚未落地系纠纷产生的制度原因
外来公司、农户签订土地承包经营权流转合同（耕地租赁合同）时，相关基本农田往往还仅须符合规划即可，尚未实际落地到位，故租赁时很难确定租赁所涉耕地是否为基本农田，外来公司、农户对此进行花卉苗木培育、鱼塘开挖、林木种植，直至基本农田落地后，发现该所涉耕地属于基本农田，但仍基本从事上述经营的，集体经济组织要求整改，对拒不整改的进行清退，由此引发纠纷。
（四）农村集体耕地租赁纠纷的审理难点
通过对于该类案件的客观分析，该类案件在审理过程中所存在的如下法律上难点：
1、农村集体耕地租赁合同的效力认定问题。由于农村集体耕地租赁合同纠纷案件中存在合同签订时基本农田虽存在规划面积而未实际落地的历史原因，故而对于合同效力的认定是否要考虑当时政策的因素和实际情况是审判中的难点之一。
2、耕地用益返还后地上物的处理问题，以及相关损害的认定及责任承担问题。对于法院对于合同效力进行认定后，涉及承担相关返还责任，原、被告在履行互为返还义务后，对于搬迁费、复耕费、地上物在迁徙过程中的物损等损害问题应由何方承担，适用混合过错的，各方当事人如何分担损失为宜系上述案件处理中的又一难点。
3、地上物价格鉴定的参照标准问题。对于地上物不能搬迁，需要鉴定评估确认其价值的，相关价格鉴定的参照系较多，且差距较大，以何种计价标准作为鉴定时的参照，直接关系损害赔偿数额的确定，对案件处理也有决定性影响，该问题成为该类案件的审理难点之三。
此外，由于该类纠纷的审判压力还源于纠纷的群体性、矛盾激化性、法律关系混合性以及区域利益联动性等特征，故在认清农村集体耕地租赁的法律关系实质的同时，还要充分平衡各方利益，从而有效化解纠纷。
三、农村集体耕地租赁之法律关系实质
（一）农村集体耕地租赁关系之表象
农村集体耕地租赁法律关系即包含集体经济组织与原承包方之间的关系，又包含外来公司、农户的承租关系，就第二层关系而言农村集体耕地租赁在表现形式上与一般的租赁关系似乎无实质区别，仍然是承租人占有、使用、收益租赁标的（耕地），并按期交纳相关土地费用的法律关系。
（二）农村集体耕地租赁法律关系之辨正
《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发毕业论文http://www.751com.cn包方的承包关系不变。[16]根据上述规定，对于已有农户享有土地承包经营权的集体耕地的租赁，发包方，即集体经济组织，并不得随意为之，因农户基于土地承包经营权对于耕地的用益与承租方基于租赁合同对于集体耕地的用益，两者不能并存相容，对于具体耕地只能择一实现，又由于农户是耕地所涉承包经营权的唯一权利人，故是否租赁耕地，应属农户处分其承包经营权的范畴。根据《中华人民共和国物权法》的规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。[17]土地承包经营权系物权，又鉴于耕地租赁需承包经营权人让渡对于耕地的用益，故在签订耕地租赁协议后的履行过程中，原承包经营权人因其负有完成处分行为的义务而应当为相应意思表示。综合上述理由，集体耕地租赁理论上应为享有耕地土地承包经营权的农户与外来公司、农户之间的关系，前者为出租方，后者为承租方。然而，由于规模化、集约化耕地租赁的需要以及单个农户自行进行耕地租赁成本较高的原因，现行农村集体耕地租赁往往由集体经济组织操作，具体形式如前所述，由此实现土地资源的二次整合，对农业产业结构调整的有效开展以及农业经济的更好更快发展具有较为积极的社会意义。由集体经济组织参与的集体耕地租赁，在实现其经济效益的同时，其法律关系是否也有所改变，笔者即就上述问题进行如下探讨。
1、返租倒包说
该说认为，农村耕地租赁系属农村土地承包经营权返租倒包关系，即集体经济组织以一定条件把已经承包给农户的土地收回再承包给种田大户或者出租给其他单位或者个人从事农业经营的行为。[18]
在《中华人民共和国农村土地承包法》实施之前，返租倒包是各地较为广泛采用的一种形式，应该说对实现农村土地的规模化经营产生了一定的积极意义，也有不少成功的典型。但是，现实中的农村土地承包经营权返租倒包由于是在集体经济组织的介入下进行的，村委会或村干部在其中起着主导作用，使得其过程缺乏农户应有的监督或者说农户的监督起不到什么作用，导致实践中土地承包经营权返租倒包甚至违背农民意愿，农户的收益难以得到保障，最终在很多地方引起了农户与集体经济组织之间的争议，这无疑与土地承包经营权的流转必须依法自愿、有偿的原则精神相背离。鉴于此，中共中央下发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，通知中明确指出：“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“返租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予以制止。”[19]
综上，“返租倒包”曾因在操作中产生易偏离承包方自主流转承包经营权的现象，而被加上违法流转的烙印，这里对一概制止返租倒包模式的合理性暂且不表，就集体耕地租赁所涉法律关系而言，若被认定为返租倒包，则应符合返租倒包的要件，即由集体经济组织作为承租方向耕地的原承包方租赁耕地的承包经营权，再由其将依据租赁所得的耕地承包经营权发包给外来公司、农户进行用益，其具体权利义务关系为原承包方向集体经济组织移转耕地用益，集体经济组织支付租金对价，之后再由集体经济组织向外来公司、农户移转耕地用益，由外来公司、农户支付耕地承包经营费用并获得新的承包经营权。
审视返租倒包的构成要件，并对现行集体耕地租赁进行全面考量，笔者认为农村耕地租赁不属于传统意义上的返租倒包关系，理由如下：
其一，返租倒包说存在法理逻辑上的矛盾性。返租倒包是指集体经济组织作为耕地承包经营权的发包方，向原承包方租赁耕地以重新获得因其发包行为而已让渡给原承包方耕地用益，之后其再与外来公司、农户建立新的承包关系。这里存在两个环节，一为租赁环节；再为发包环节。在租赁环节中，集体经济组织获得的是具有债权性质的租赁权，而在发包环节中集体经济组织却赋予外来公司、农户以物权性质的耕地承包经营权，虽然两种权利在作用标的上最终都落实到对于耕地的用益，但毕竟是两种性质不同的权利，集体经济组织将其基于租赁权而获得的耕地用益，自行转化为具有物权性质的承包经营权对外进行让渡，显然超出了其可以行使的权利范围，也是为笔者认为的矛盾所在。
其二，返租倒包说存在发包程序上的违法性。若采取另一种理解，返租倒包实际上是集体经济组织以其发包方的身份，与原承包方达成合意，暂时收回原承包方的耕地承包经营权，解除其集体耕地所有权上所附有的限制，再基于完整的耕地所有权向外来公司、农户重新发包，建立新的集体耕地承包经营关系的行为，而根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定发包方向本集体经济组织以外的单位或个人发包的，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，[20]返租倒包的流转方式也明显存在发包程序上的违法性。
其三，返租倒包说存在对价交付上的相异性。返租倒包的流转模式，其在对价的交付上，一般表现为，集体经济组织向原承包方支付租金，再由外来公司、农户向其支付承包费用，其对价的交付存在两个阶段，即租金交付阶段和承包费用交付阶段，两个阶段中，对价收受权利主体分别为原承包方与集体经济组织，对价支付义务主体相应分别为集体经济组织与外来公司、农户。而集体耕地租赁作为集体耕地承包经营权流转的一种模式，也遵循土地流转的一般模式，即由原承包方通过民事法律行为决定流转，受领对价。据此，返租倒包所涉的对价交付与集体耕地租赁的相异性也是显而易见的。
2、双重租赁说
源于返租倒包说逻辑体系存在自身矛盾的认定以及对其进一步的修正，有观点认为，集体耕地租赁并非返租倒包关系，而应为双重租赁关系。该说认为集体耕地租赁关系系有两个租赁关系组成，一者系原承包方与集体经济组织之间的租赁关系，再者为集体经济组织与外来公司、农户的租赁关系，两者标的皆为耕地承包经营权，但前者之租赁关系乃为进行后一租赁关系所设立。[21]就双重租赁说本身而言，基于其所涉的前后两项承租权在权利性质上的一致性，返租倒包说逻辑上的矛盾性得到了克服；又基于集体经济组织在向外来公司、农户进行耕地租赁属于耕地承包经营权的再流转，之前也一般都取得原承租方的授权，可以视为其已经符合《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，即取得原承包方的同意，对于耕地实行再流转，由此解决了返租倒包说的程序瑕疵问题。[22]
笔者认为，该说虽然克服了返租倒包说所存在的逻辑矛盾与程序瑕疵，但亦存在如下缺陷：根据现有的耕地租赁合同，原承包方为合同主体，集体经济组织对租赁事项进行具体运作，但并非合同的相对方，合同所涉权利义务对其并不产生直接影响，而双重租赁说中，集体经济组织系第二层租赁关系中的出租方，这与实际情况不符。[23]
3、委托租赁说
委托租赁说是指，出于集约化经营，有效促进农业产业结构调整以及规模升级的目的，集体经济组织结合耕地的现实情况以及原承包方的耕种需求，在分别征得原承包方委托及授权的情况下，以原承包方的名义，通过分户租赁的模式，[24]与外来公司、农户签订合同，将零散耕地所涉承包经营权集中租赁给外来公司、农户，租赁之法律后果由原承包方承担。基于上述委托授权程序，原承包方与集体经济组织之间为委托关系，原承包方为被代理人，集体经济组织为代理人，在耕地租赁合同签订后，外来公司、农户与各个承包方形成耕地承包经营权租赁关系，集体经济组织代原承包方交付耕地用益，受领租赁费用。
此外，对于集体经济组织在耕地承包经营权集中租赁[25]过程中为披露所涉耕地承包经营权系属何人的情况，是否应适用《中华人民共和国合同法》第四百零三条的规定，认定集体经济组织与原承包方为隐名代理关系，并可以援引隐名代理的一系列规则？[26]笔者认为，同样根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定，[27]又鉴于土地承包经营权流转的系原承包方就其依据集体经济组织发包行为而取得的土地承包经营权进行的流转，外来公司、农户应当知道相关耕地承包经营权的真正权利人另有其人，并非集体经济组织，在外来公司获悉相关委托授权事宜的情况下，合同仍直接约束外来公司、农户与原承包方，但若外来公司、农户仅知耕地承包经营权应另属他人，而不知具体何人，也不知相关委托授权事宜的，应可以认定集体经济组织与原承包方之间属隐名代理关系，可以适用《中华人民共和国合同法》第四百零三条的规定援引隐名代理的规则。
笔者认为委托租赁说克服了上述二说所客观存在的缺陷，较好揭示了由集体经济组织负责统一运作，原承包方与外来公司、农户建立租赁关系的耕地承包经营权流转模式的实质法律关系。
4、小结 毕业论文http://www.751com.cn
通过对于上述三说的比较，返租倒包系耕地承包经营权逆向流转加重新发包的模式，双重租赁系耕地承包经营权二次流转的模式，两者都不能契合耕地租赁关系构成要件，故两说不能有效揭示耕地租赁之本质。笔者认为委托租赁说较符合集体耕地租赁关系的表象与实质，故该说笔者采之。
（三）农村集体耕地租赁法律关系之内容
法律关系指由法律所规范，以权利义务为内容的关系，故一定权利义务即为法律关系之内容。[28]以此类推，集体耕地租赁法律关系之内容，也系集体耕地租赁所涉主体之间的一定权利义务。每一个法律关系至少须以一个权利为要素，或为债权，或为物权，或为身份权等。[29]在集体耕地租赁法律关系中，原承包方为出租人，外来公司、农户为承租人，集体经济组织为代理人。原承包方与集体经济组织间为委托关系，是为第一层关系；其与外来公司、农户间为耕地承包经营权租赁关系，是为第二层关系；集体经济组织与外来公司、农户之间为招商关系，是为第三层关系。