农村集体耕地租赁纠纷现状分析
农村集体耕地租赁纠纷现状分析
近年来，农村土地纠纷出现上升的趋势，逐步呈现多因性、群体性、矛盾激化性、法律关系混合性以及区域利益联动性等特点。本文探讨的集体耕地租赁纠纷即为其例。[1]由于该类纠纷的本身的复杂性，及其往往涉及国家农业产业结构调整及相关农业政策的变革等因素，法院在审判过程中受到的客观压力将是来自多方面的。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的要求，其核心是实现社会的公平正义。党的十七大报告指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”最高法院院长王胜俊指出：“人民法院的基本职能和神圣使命就是惩恶扬善、化解纠纷、主持公道、维护公平，为实现公平正义提供司法保障。”[2]这不仅表明公正是法院工作的最根本的价值理念，还表明和谐司法是和谐社会的重要支撑，实现公平正义从更为宏观的层面上来说，是实现社会博弈的整体平衡，通过协调利益的方式满足社会认同，故而法院不仅要依法裁判，还要关注社会效果，直至两者有机统一，这点在审理涉农案件时可能是尤为重要的。本文立足审判工作中的真实素材，就农村集体耕地租赁纠纷中现状、难点、性质、对策等焦点问题进行专题研讨及交流，以期抛砖引玉，引发关注，从而形成多方联动，群策群力的良好格局，进而深化研判，全面考量，更好化解农村集体耕地租赁纠纷中的疑难问题，实现审判工作在法律效果和社会效果上的统一，从而有效促进农村和谐发展，切实体现司法部门的法治意识、民生意识及大局意识。
问题的提出
甲村委会与非本村农户乙某签订集体耕地租赁合同一份，约定将175亩耕地租赁给乙某种植苗木，租金先付后用，租赁期限15年。翌年，苗木市场不景气。此后，乙某发现该175
亩耕地系基本农田，遂起诉主张合同无效，并要求甲村委会退还租金，赔偿其苗木搬迁损失。试问甲村委会与乙某签订的集体耕地租赁合同属何性质？该合同是否无效？乙某的诉请于法是否有据？本文将以该则案例为起点，对于农村集体耕地租赁纠纷的现状进行审视，探索农村集体耕地租赁合同的实质，并归纳相应司法对策。
一、农村集体耕地租赁有关概念的解析
（一）农村集体耕地
农村集体耕地就是指农村集体所有的种植农作物的土地，[3]这是对于农村集体耕地最一般的概念。根据1984年全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》，下列三种情形的土地都属于耕地：（1）种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地和草田轮作地；（2）以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或者其他树木的土地；（3）耕种三年以上的滩涂和海涂，以及前三年内曾用于种植农作物的土地。无论哪种形式的哪种类型的耕地，一个共同的、本质的特征，就是用以种植农作物的土地，这是耕地与其他类型土地的根本区别所在。上述土地为农村集体所有的，即为农村集体耕地。[4]
（二）农村集体基本农田及其保护
1、农村集体基本农田
审视国外农田保护实践，以美国农田保护最为规范。美国在1958年和1967年清查全国农田资源，1976年土壤保持局围绕重要农田清查工作，把重要农田分为基本农田(Prime Farm Land)、特种农田（Unique Farm Land）、州重要农田（Farmland of Stateside Importance）和地方重要农田（Farmland of Local Importance），提出并深入探讨了基本农田内涵。[5]
传统基本农田定义的依据是它的农业适宜性（suitability）。美国土壤保护局定义基本农田为自然或灌溉能提供充足的水供给，热量充足、生长季节能够满足当地选中的植物生产、常年洪水位或高水位以上、没有盐碱问题、没有水土流失、沙砾细小的耕地。基本农田界定首先考虑的是土壤特性，主要是指有充分、可靠的水分供应（水源来自降水和灌溉），无过湿现象，也不易受洪涝灾害；PH值适中，有良好通气性和渗透性；虽然有石砾存在，但不影响机械作业，也没有太大侵蚀危险的土地。其次是考虑气候和水文地质基础。美国还提出了农田立地条件的重要概念，定义为不包括土壤特征在内的、所有与土地利用问题相关因子的集合。这些因子涉及农田连片性、农业发展政策、土地利用规定、农业赋税、可择土地利
用方式、土地利用方式与当前土地特性的一致性、土地利用总体规划和区位等八个方面，均是划定基本农田的重要指标。
我国“基本农田”一词的提出，可追溯至1963年黄河中下游水土保持工作会议，决议有“通过水土保持，逐步建立旱涝保收、产量较高的基本农田”。此后，也有“高产稳产基本农田”、“旱涝保收基本农田”等称谓，但直到1980年代末，基本农田的中心内容仍是指生产能力高，抗灾能力强的高产稳产农田了。[6]1994年国务院颁布的《基本农田保护条例》将基本农田定义为：基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品需求，以及对建设用地预测而确定的，长期不得占用或保护期内不得占用的耕地。1998年国务院颁布新的《基本农田保护条例》，将基本农田定义为：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。下列耕地应当划入基本农田保护区：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田。2004年修改的《中华人民共和国土地管理法》亦吸收了《基本农田保护条例》上述基本农田的规定。[7]
基本农田是耕地的一部分，是耕地的精华，与耕地不同的是耕地属于土地资源学范畴，是土地利用的一种方式，不具体涉及与人口和社会发展之间的数量关系；基本农田属于人口生态学范畴，是人地关系的反映，不同时期侧重点不同，其内涵具有时代性。（附图1）
附图1：我国农村集体基本农田与集体耕地关系
2、农村集体基本农田保护
20世纪70年代美国基本农田的流失现象严重，公众将其看作是一场国家危机，并引证了城市影子作用（urban shadow affects）、转用耕地的质量（quality of cropland converted ）、损失基本农田的区位（location of prime agriculture loss）、农田转用成本（cost of farmland conversion）等4种因素作为证据。[8]那些承认城市扩张综合影响导致土地利用问题的人们，坚持认为必须保护基本农田，基于如下理由：a、为全世界提供充足的食物；b、控制城市扩张。如果对保护毗邻城市、适宜开发的基本农田缺乏管制，城市扩张浪费的成本将继续上升；c、为了地方、国家和国际经济d、农用地是维护宽敞空间和保护环境质量的必要条件。由此可见，即使在发达国家，对于基本农田的保护也处于耕地保护的核心地位。
在我国，基本农田保护包含了三层意义：一是基本农田保存，二是基本农田利用，三是基本农田监测和管理。其中保护的主题是保存基本农田生产力，保护的前提是明确人地关系和区域发展目标，保护的目的是持续有效地利用基本农田资源。监测和管理是保护的手段，也是基本农田可持续利用的保证。当前我国的基本农田保护制度主要包括八个方面的内容：基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田审批制度、占用基本农田补充制度、基本农田定期监督检查制度、基本农田保护区地力建设制度和基本农田污染监测制度。
我国的基本农田保护是通过限制基本农田的用途及划定保护区的形式进行的。《中华人民共和国土地管理法》限定了基本农田的用途，规定禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，[9]该规定属于法律位阶上的强制性规定，违反之，法律行为无效。所谓基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。为了合理协调人类干扰和基本农田保护的关系，一般将单一的基本农田保护区划分为核心区、缓冲区和待开发区三个功能区。[10]（附图2）
附图2：农村集体基本农田保护区
（三）农村土地承包经营权流转与农村集体耕地租赁
1、农村土地承包经营权流转
根据《中华人民共和国农村土地承包法》与《中华人民共和国物权法》以及《农村土地承包经营权流转管理办法》，结合物权法理论，农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，原承包方（即流出方）自愿依法将该物权性质的土地承包经营权，或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等转移给他人（即流进方）的行为。农村土地承包经营权可以采取转包、租赁、互换、转让或者其他方式流转。[11]（附图3）
附图3：农村土地承包经营权流转方式 毕业论文http://www.751com.cn
2、农村集体耕地租赁
从流程上来看，农村集体耕地租赁作为农村土地承包经营权流转的模式之一，一般是指为了推行耕地集约化管理，形成农业规模化发展的产业升级，同时因地制宜进行农业结构调整，集体经济组织基于耕地承包经营权的可流转性，在经过前期招商引资初步确定流转对象后，与原承包方（本集体经济组织成员）签订委托协议，并取得签订土地承包经营权流转合同（耕地租赁合同）的授权，将原承包方的耕地承包经营权租赁给外来的公司、农户（承租方），[12]原土地承包关系不变，承租方只交纳租赁费用，不履行原土地承包合同的权利和义务，集体经济组织在收取租赁费用后，再按委托协议向原承包方交付相关费用。这种形式适合于大面积成块连片调整农业结构，发展种养小区和规模经营。（附图4）
农村集体耕地
耕地 耕地
费用 费用
原享有土地承包经营权农户
外来公司、农户或本村其他农户
集体经济组织
附图4：农村集体耕地租赁关系 由于该种流转模式并非近年来新兴之土地流转模式，又由于直至2002年以后我国农村土地承包相关法律体系方趋于成熟，该种流转模式在运行之初，一般表现为由集体经济组织征得相关原承包方的同意后进行租赁，出租方和集体经济组织签订相关租赁协议，集体经济组织并不和原承包方办理书面手续。
随着农村土地承包经营权流转制度的确立与逐步完善，2005年出台了农村土地承包经营权流转管理办法（农业部令第47号），对农村土地承包经营权的流转主体、方式、程序等问题进行了较为明确的规定，集体耕地租赁也纳入到该办法的管理之中，依该办法的要求，集体耕地租赁的主体为原承包方与外来公司、农户，应由原承包方自主决定是否将耕地进行出租，任何单位和个人不得强迫或阻碍其依法出租耕地，其自愿委托集体经济组织或其他中介组织进行出租的，应当出具土地流转委托书，委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，没有该项书面委托的，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的耕地。[13]综上，现实中，无论是否具有书面委托手续，集体经济组织均系租赁事项的实际运作方。
二、农村集体耕地租赁纠纷的现状审视[14]
（一）农村集体耕地租赁纠纷概述
农村集体耕地租赁纠纷是指基于农村土地承包经营权流转合同（耕地租赁合同）以及其他耕地承包经营权租赁过程中形成的合同或协议，发生于原承包方，外来公司、农户，以及集体经济组织之间，就合同效力、履行、权利义务等问题发生的纠纷。
（二）农村集体耕地租赁纠纷的基本特点
通过对于农村土地租赁纠纷案件实际审理情况的了解，该类案件一般具有如下三个共同特点：
1、诉讼主体一般都涉及外来公司、农户与本地集体经济组织，而并不涉及原承包方。由于耕地租赁事宜一般由集体经济组织实际运作，集体经济组织在将分散于原承包方的耕地承包经营权集中后，以满足外来公司、农户需求的规模进行整体租赁，该租赁既不考虑，也不彰显整体租赁所涉耕地承包经营权中原承包方的权属与份额，集体经济组织往往在相关土地承包经营权流转合同上直接以“甲方”（出租方）名义签名，故发生争议时，集体经济组织也因此被认为系合同相对方而受诉。