基础教育发展不均衡的治理策略
基础教育均衡发展是教育公平价值的外在表现，它之所以成为当前人们关注的焦点之一，是由于当前存在着不均衡，导致一些地区的义务教育成果受到侵蚀，一些经济上处境不利的社会阶层利益受到损害，产生不满，也导致人们对某些很有创意的基础教育政策产生争议，为了满足各个阶层公众的合理要求，保持社会稳定，促进基础教育的健康、积极发展，不能不重视这个问题的解决。但是，对这个问题的解决不应采取生产“麦当劳”的快餐方式，一种模式、片段分析、机械组合，而应当采用复杂方法的思路，对现实中存在哪些类型的不均衡，不均衡究竟是什么原因造成的，这些原因的关系是什么，怎样看待不均衡的问题，各类不均衡在基础教育发展中的作用如何，采用什么样的方针对待不均衡的问题——凡此种种，作一个系统的分析，全面把握问题的性质和关系，综合地、战略性地采取对策。

　　一、基础教育不均衡发展的类型与成因分析

　　对“不均衡发展”的类型所做的区分基本是按照不均衡的存在状态和产生原因划分的，它们之间可能互有交叉，但这样分析可能对认识和解决问题很有帮助。

　　1.绝对不均衡与相对不均衡。所谓绝对不均衡是指以各地政府颁布的办学基本标准为尺度进行衡量，学校间所存在的巨大差异。一些地方和学校无力保证部分学校基本教育条件，不能满足学生的基本学习活动和教师的教学活动要求，而另一些地方、学校则享受着高标准的教育资源。比如，近年来一些地区经济困窘，县级财政不能支付教师工资和提供学校运转资金，连教师办公用的纸张和粉笔也买不起，学校工作难以为继，而在一些大城市中，学校的办学条件已经整体上向现代化办学条件发展了，高档次的建筑和办公设施赶上甚至超过了发达国家的学校硬件水平。绝对不均衡一般是由于全国范围内地区之间经济发展水平的差异而造成的后果，客观因素影响突出，明显表现在东部地区和西部地区之间的差别。但是由于基础教育办学体制或行政管理上的原因，在一些发达地区内部也存在绝对不均衡。相对不均衡是在一个办学条件基本达标的区域内，由于种种原因，导致一些学校办学条件、水平明显超过另一些学校，这些学校的学生享受到远高于其他学校学生的优质教育服务。造成相对不均衡的原因中，一部分是政府的“偏爱”行为造成的，也有一部分是由于教育机制的积极改变而导致的不均衡，即由于学校在自主发展的制度框架内创造性地开展工作，合法地从社会上争取到资源，这在一定程度上反映了社会和教育体制的进步。但是“不平则鸣”，当相对不均衡差异过大——无论是哪种原因造成的，特别是这种不均衡是由政府投资偏好造成时，那就不仅会引起教育消费者的不满，也会严重挫伤处于弱势地位的那些学校的管理者与教师的积极性。这里要特别指出的是，相对不均衡在一定社会机制和教育政策的环境中会演变为绝对不均衡，比如当前一些地区在择校收费的政策环境中，由于学校之间收入分配的差别而导致优秀师资流失，从而造成学校课程无法按照标准开齐的后果。绝对不均衡是基础性不均衡，它对落实义务教育法、保障每个学生的受教育权是根本性障碍，解决这个问题应当是社会的“死命令”，各级政府必须承担起这项职责，下级政府解决不了的，上级政府要千方百计地解决，直至中央政府出面承担——令人欣喜的是，我们今天已经看到了这套机制初露曙光。

　　2.保护性不均衡与竞争性不均衡。它们是由于政府采取不同政策而发生在学校之间的微观不均衡。前者是指一些学校由于受到政府政策的关照而在办学条件水平上远高于其他学校的状况，比如原国家教委在20世纪90年代中期提出“建设高中示范校”的政策，各个省、市、地区为使名牌学校进入示范校行列，向一些办学条件已然高于其他学校的重点中学进行大投入，少则数百万元，多则数亿元。这种措施虽然在一定程度上为建设现代化标准学校提供了指导和支持，但是所做的工作却是“锦上添花”，拉大了少数学校与其他学校的差距。竞争性不均衡是在政府政策鼓励和自身努力下，一些学校通过竞争而形成的教育业绩的比较优势，凭借这种优势获得了更多的社会资源和部分政府资源。这种不均衡是在市场机制下形成的，学校在了解和满足社会需要的前提下，通过向公众提供优质、特色的教育服务，获得公众的资源支持，形成了办学机制上的良性循环。竞争性不均衡是教育管理体制变化的产物，这种体制重新界定了政府、学校、社会在基础教育发展中的地位和作用，通过择校等措施引进社会力量参与学校发展，鼓励学校发挥自身的主动性和创造性，并在一定程度上发展出使长期落后的学校退出（通过合并、兼并、取消等形式）教育活动领域的机制。竞争性不均衡虽然也是不均衡，尽管受到了一些社会舆论的质疑，但是它的某些生成机制给基础教育系统的自我更新带来了动力，促进了学校的创新，从长远看会给教育的消费者带来持久的利益。公正地说，对于基础教育的竞争性不均衡这种“似是而非，似非而是”的现象，不是要消灭其本身，而是调整其生成过程中某些不公正的东西，让它们更加合理。

　　3.制度性不均衡。这是指由于政策和制度的缺陷而导致的基础教育发展的不均衡。这种缺陷表现在以下几个方面：其一，一些基础教育的政策和制度设计不合理，高估了某些区域基础教育的条件基础，导致原发性不均衡。这方面最为突出的制度是将小学的办学和管理责任下放到乡一级政府，同时将大部分农村地区完成“普九”任务的时间确定在2000年之前，而中国农村经济的脆弱忽然差异之大是人所共知的，对于欠发达和贫困地区的农民来说，教育费附加成为需要支付的最大一笔费用。教育费附加征收不上来，学校也就没有了办学资金，甚至不能按期、如数发放教师工资。这类政策以权威的手段“羊口夺食”暂时实现社会目标，但是由于缺少资源基础而难以为继，势必造成各个不同区域基础教育发展的不均衡。类似制度还有小学生升初中的“就近入学”制度，在相关政策不配套的情况下就推行开来，忽视了学生及其家长、学校、教师这些群体与政策的博奕行为，结果导致学校之间的差距迅速扩大。其二，政策和制度不适合社会环境的变化，原有政策和制度排除那些新产生的社会群体享受体制内利益的权利，或者新政策剥夺了一些群体的利益机遇。前者的突出表现是城市中大批打工族子弟不能进入普通小学享受借读待遇，只能在条件简陋的学校（某些是非法举办的）上学。后者的事例是，实行小学生升学就近入学政策以后，由于政策不配套和条件不充分，使得工薪阶层子弟在择校竞争中处于不利境地。其三，适应某些新的社会需要的政策打破了原有的利益格局，在没有调整到位的情况下，产生一些无序的现象，导致利益分配的不均衡。部分公立学校转制国有民办后，富裕的社会阶层享受了更多的优质教育资源，就是这种情况的反映。在这种情况中，政府引进了市场机制，但是没有充分估计这种政策带来的负面效应，缺少具体、细致的监督和管理，使得享受这种政策的学校无限制地扩大自己的利益范围，形成“赢者通吃”的趋势，部分优质学校几乎垄断了当地的优质教育资源，迫使其他学校处于越来越困难的境地。其四，政策缺位导致不均衡。政策上设计不完善也会导致不均衡。比较典型的是在当前解决不均衡发展的过程中，各级政府只注意投资校舍建设和增添设备，对于优秀师资和管理者这类最重要也是最难配置的资源却长期拿不出相关政策，而市场机制导致这些关键优质资源不断向优质学校集中。这类不均衡的原因可以概括为政府缺位或政策失当。

　　4.内生性不均衡与外生性不均衡。从不均衡生成来源看，有些不均衡来自教育领域内部，比如内部政策调整（这又包括来自上级的和出自本地的）和学校之间竞争导致的不均衡。另一些不均衡现象的生成原因则首先来自外部，然后转化成教育系统内部的不均衡。比如城市建设中小区建设不配套或者低水平配套导致产生一批不达标学校；流动人口管理不到位导致不合入学标准的儿童数量激增，给大城市解决儿童入学带来困难。外生性不均衡的生成有几个特点：第一，对于教育部门来说，它多是控制能力以外的，需要政府从全局把握，但是地方教育部门必须对它们做出预测和对策方案；第二，外生性教育问题一旦纳入公众视野，公众和舆论只追究教育部门的直接责任而不管引发问题的原始责任。而在变革和社会高速发展时期，由于政府总体规划和协调能力不足，这类问题将可能周而复始地发生，所以教育部门要保持高度的警惕并提高自己的“抗诉”能力，避免生成既成不均衡事实使自己处于无能为力的境地。

　　5.实际不均衡（公平）和心理性不均衡（公平）。在公众所批评的基础教育不均衡发展现象中，多数是实际存在的、应当并且可以采取一定办法解决的。比如缩小学校校舍办学建筑、设备、师资条件的差距，进而在一定程度上改进学校教育成绩等。这类均衡多是物质性的，属于胡森所说的起点公平的范畴，相对来讲比较好解决。但是公众的批评中也有很多指向结果不均衡，指责政府没有把某些学校办好，使这些学校教育教学质量不高。这类批评的存在可以归结为几种原因：公众对于优秀教育成果的期望和要求不断提高；政府确实对于优质学校做了许多“锦上添花”的事情；公众不了解政府在改进办学困难学校方面所做的努力以及这些学校取得的成果；公众清楚哪些因素影响学校业绩水平以及学校之间存在差距的必然性。心理性不均衡一方面反映了事实，但是另一方面也不符合事实或者超越现实的可能，由此形成的舆论对于区域教育发展特别是学校工作可能产生消极影响。

　　二、解决基础教育不均衡发展的指导思想和目标

　　如上所述，基础教育不均衡发展的成因是多样的，所产生的效果性质也是多样的，所以解决这个问题的思路不应该是单一的，不应像一些同志所倡导的那样，把基础教育发展的重心从重“效率”转向重“公平”，这样的提法给人们一种印象，似乎非此即彼才是解决问题的办法。法国哲学家埃德加·莫兰的看法值得我们借鉴。他认为，面对问题不把各个侧面构成一个更为复杂的整体加以分析，这就不免带有眼光上的局限性，所得出的结论只是局部的、一时的“真理”，从全局和长远看，这些结论却可能导致丛生的弊病甚至灾难性后果。他指出，具体的现实对象都是复杂的，很难对它们的性质作出单一观点的概括。他对“复杂性”作出解释：“不能用一个关键词来概括，不能归结为一个规律的作用，不能化归为一个简单的思想。”因此他主张认识复杂问题必须用“宏大概念”，这是指用若干不同的基本概念组成的概念网络，构成“宏大概念”的各个子概念之间存在互补、联系和对抗的关系。它们各自构成了问题的一个侧面。这里，莫兰的观点告诉我们，在观察社会问题时必须突破用单一观点和单一规律线性思维的方法，学会在矛盾的框架中综合思考问题。为此，莫兰提出“对话原则”，即展开各种不同观念、不同知识之间的沟通、碰撞、磨合，从不同观点中找出值得吸取或关注的因素。 从这种观点出发，实现基础教育均衡发展的目标应当纳入基础教育的总体发展战略中加以考虑，目标应当是双重的和互为补充的：

　　其一，从全球教育发展的趋势和我国建设可持续发展“和谐社会”的目标来看，我们的基础教育总体发展战略目标应当是“建设公平的、论文范文http://www.chuibin.com/高质量、高效率和有活力的体系”。在这个战略目标中，教育公平与发展的活力缺一不可。

　　其二，根据现实条件，逐步推进公正的公平。按照罗尔斯的观点，公正性公平就是在保证各个阶层的人们获得合法利益的同时，更加关注那些社会处境不利的群体，补偿他们的利益缺位。根据我国的现实，应该高度关注那些处于绝对不均衡状态中的弱势群体——贫困地区的儿童和发达、半发达地区的贫困阶层，保证他们获得基本的学习条件，并随着社会发展使之逐步提高。这个目标可以称为基础性均衡，它的实现是政府的基本责任。

　　其三，建立有效率的基础教育均衡发展体系，实现有差别的、动态的均衡，即发展性均衡。这种体系的特征是在前进和发展中实现更高水平的均衡，它的动力来自于政府、社会和学校各方面的共同努力，即形成政府与市场的协同机制。这种体系不回避相对不均衡，承认不均衡是绝对的，均衡是相对的，但是要形成一种机制，以相对不均衡促进更高水平的均衡的实现，促进基础教育的发展。换句话说，政府管理者要把实现绝对均衡（基础均衡）作为使命和任务，同时承认相对不均衡，并把解决相对不均衡作为实现更高水平均衡的动力。

　　三、促进基础教育均衡发展对策的一些原则构想

　　由于引起基础教育发展不均衡的原因是多样的，性质上多是难度大和错综复杂的，所以采取的对策也应该是多样的、渐进的，但又必须是坚定的和持久的。为了解决问题，必须从战略、策略和战术三个层面做好工作。

　　1.完善我国的基础教育现代化发展战略，围绕“以政府责任为主，市场机制为辅，建设高效、公平的现代化基础教育”的战略目标，建构基础教育均衡发展战略作为子战略系统，对基础教育的动态均衡发展做全面、长远的考虑。这个子体系应该突显“公平”价值观，把均衡发展作为教育现代化的基本指标之一，并处理好“公平”与“效率”的关系。这个战略要论证和呼吁警惕基础教育政策的“阶层歧视”倾向，采取切实措施改进贫困地区学校和贫困阶层少年儿童的教育状况，为此，要抓住一些基本问题如由于经济发展不平衡而导致的贫困地区教育经费极度困难的问题、社会经济结构变动而形成的一些弱势群体社会阶层（农民工、城市下岗职工）儿童入学困难问题、办学体制局部变动（如一些地方局部实行“国有民办”）出现的学校间发展不均衡问题作为专项研究，拿出切实可行的方案，逐步解决问题。

　　在战略层面，应当做好与教育均衡发展有关的社会发展预测，未雨绸缪，不要等问题发生产生了社会矛盾再去解决，那时很可能积重难返，加大了解决问题的难度。比如中央决定通过发展小城镇解决农民就业和收入过低的问题，小城镇学校的资源和办学质量会突显出来，如何应对这些矛盾，满足新居民不断提高的教育要求需要及早研究。

　　在策略层面，要加强制度和政策建设的整体协调，动态评估基础教育发展政策，特别是那些涉及利益分配的政策。任何制度和政策的实施过程都是博奕过程，各个利益主体会遵循“利益最大化”的规则争取对政策和制度的解释权和执行权，优势主体在这个过程中可能悄然地将政策修改成有利于自己的规则，造成既成事实。比如实施高中示范学校政策的本意之一是扩大优质资源，满足群众不断提高的教育需要。但是在政策落实的进程中，优质学校在做出成绩的同时，也利用自己的优势不断扩大自己的势力范围，甚至进行生源和师资的恶性竞争，使基础薄弱学校处境更加不利，政府对于这类在政策执行过程中新生成的问题就不能熟视无睹。

　　在区域制定教育发展政策时，应当考虑将“帕累脱改进”和“纳什均衡”作为实现教育公平与效率的指导策略。所谓“帕累托改进”是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。我们的政策应当力图实现这种目标。我们应当创造条件使得学校在改革中得到改进，但是这种改进应当不以损害其他学校或群体的利益为代价。可是我们知道，做到这点是很困难的，即使一些学校的改进不是政府“锦上添花”造成的，那么它也必然会凭借自己的优势去争取自己最大的利益，而这种情况积累发展的结果，就会出现少数学校获得垄断利益的态势。为了避免或减少这种情况的出现，我们应当引进“纳什均衡”原则。“纳什均衡”指的是非合作博奕中的这样一种情况：博奕过程中的策略组合由所有参与者的最佳策略组合构成，没有人会主动改变自己的策略以便使自己获得更大利益。这种策略组合是一种博奕各方在规则约束下对于利害得失权衡的结果，这种约束可以是博奕各个主体对群体习惯的理解，也可以是权威确定的规则。根据这种策略，地方政府部门在实施推进利益再分配的改革时，在开始就应当表明意图，改革者的权利和义务是共存的，恰当的获益是可以的，但是获益必须与义务成比例，是累进的。这样，在技术层面，应当学习西方发达国家特别是美国教育管理的经验，完善信息系统，提高解决“绝对不均衡”问题资金使用的有效性。现在中央决定近期实现对农村义务教育阶段中小学学生的免费教育，这是一个巨大进步。但是这里很可能存在的由于“一刀切”而导致有限资源的浪费，不能解决真正贫困地区中小学的“绝对贫困”问题——这些地区不仅是孩子们的缺钱交书本费和杂费，还存在学校公用经费奇缺而不能保障基本教育教学要求。如果我们建立起比较完善的信息和评估系统，有科学根据地将农村地区的经济发展情况划分为若干类型，区别性地给予部分补助或全额支持，把中央和省级政府转移支付的资金有效地供给那些真正的贫困地区和学校，将更有意义。

　　但是，对于已经出台的一些带有市场化倾向的政策，比如“国有民办”和“名校办民校”政策不应当轻言“取消”，不要因为社会上存在“这类学校为富人服务”的舆论而对它们存在的价值抱否定态度，如果真的取消了，不仅对基础教育的整体健康发展不利，也会产生更深层次的消极的社会效应。这些政策带来的积极效果和现实问题参半，应当在“理清制度、限制规模、他律自律”的方针下，引导这类学校规范发展，使它们在基础教育总体发展战略的格局中更好地发挥自己的独特作用。

　　2.在领导干部和管理层面统一均衡发展（教育公平）的观念。由于解决基础教育均衡发展涉及资金问题和复杂的相关战略问题（如大城市流动人口中儿童入学就牵涉人口规模控制战略），所以在决策层面常常有意或无意地产生一些偏差，它们是：由于面临资金问题，肯于解决效率问题，不愿意考虑均衡问题，比如一些地区和城市收费的“国有民办”学校发展很快，但是对于薄弱学校支持的力度却很小；为了追求政绩，政府财政投入资金建设各类“标志性学校”或“示范学校”，锦上添花，在少数学校身上反复做支持性文章；回避实质问题，空喊口号，无所作为。在社会大变动、大发展的时期，“均衡”问题确实比“效率”问题的文章更难做，解决起来需要花费的资金、时间、精力也更多一些，但是一定要纳入议程，高度重视，做出战略规划。为此，要强化基础教育均衡发展的督政工作，上级教育行政机关和各级人民代表大会要将各地基础教育均衡发展问题作为专项工作纳入检查和监督范围，作为评价政府教育工作的规划和实绩的重要指标。

　　3.加强基础教育均衡发展的社会舆论监督机制，改善各级政府与社会力量在这个问题上的沟通机制。均衡问题的解决主要责任和实质性工作在政府身上，但是如果没有社会力量的支持和监督就很难开展，处于弱势的地区和群体的要求就很难得到反映。政府要引导和支持个人和群体对相关问题展开专项研究（这方面已经进行），并且将研究结果公诸于社会（这方面还做得不够），以期引起各方面的关注。政府应该将相关的规划、政策和进展向社会通报，鼓励公众进行政策评议和提出建议，集合各种力量协同解决好这个问题。

　　4.不回避矛盾，把问题具体化，逐步解决实际问题。比如建设什么样的机制促进人员向弱势地区和学校流动；在一个地区如何减少少数优质学校与普通学校之间的巨大利益差异问题；如何限制生源和师资方面的恶性竞争以保证学校间有相对均质的办学条件；一所学校中通过什么样的教学组织和管理方法保证社会处境不利的学生能够得到更好的发展等。在这些问题上要根据地方实际，对各类问题的发展和解决进程做出预测，在此基础上做出短期、中期和长期规划，拿出有时间约束的具体政策和办法，同时不断创造和发现新的经验，使问题真正得到解决。