大城市郊区农户永久基本农田保护意愿及其影响因素研究(4)
二、 国内外研究概况
（一）基本农田保护政策研究
“基本农田”是我国特有的一类实行特殊保护的农田，上个世纪80年代以来，我国出台了《土地管理法》、《基本农田保护条例》等一系列保护政策，将基本农田保护上升到法律高度[ ]。然而，目前我国基本农田的保护情况并不乐观，许多学者从政策制定的角度出发开展了相关研究。
当前学术界关于基本农田政策的研究，大多集中在以下两个方向。其一是通过对基本农田政策发展过程的分析，研究政策制定的缺陷进而提出相应的解决方案。臧俊梅等人通过研究认为基本农田政策的改进是需要与宏观经济背景相适应的，我国各地的经济发展水平不同，科学的政策制定需要采取“同一管制的异质实施”[ ]。朱红波通过分析现行保护政策下中央、地方和农户主体间的博弈发现，现有基本农田保护制度的指导性远大于实践性，保护主体间的权责不明且受制度约束较弱，导致保护结果偏离政策制定的目标[ ]。任旭峰等人认为我国现行的基本农田政策主要依靠行政手段，缺乏相应的法律与经济手段，导致保护制度内容不完善、概念不清晰，保护主体之间的利益冲突直接导致基本农田出现“划优补劣”等问题[ ]。另一类是从基本农田保护政策执行中所遇到的现实问题出发，通过实践检验的方式评估政策效果。王鑫美通过多方面的调查论证，发现现有基本农田保护管理机制不完善，保护规划管理过于僵化，认为基本农田政策的制定应从实际出发，保护工作要做“严”但不能做“僵”并提出建立统一的“基本农田保护资金”的概念[ ]。蔡运龙认为基本农田的保护现状主要是政府的决策失误造成的，应明确政府独立于市场的作用，要从体制、法制和机制上加强构建对各级地方政府的职权监督机制[ ]。
国外对于农地保护的研究开展较早，至今已形成较为完整规范的农地保护和补偿体系。相关研究表明，制度管制，规划限制与税收控制等手段能够有效地保护农用地。发达国家逐步制定土地发展权转移政策与农业环境政策来保护优质农用地与生态用地，例如美国的保护地计划（CPR），欧盟实行的环境敏感地项目（ESAs）等[ ]。在理论研究上，学术界普遍认为保护农地农业生产条件在一定程度上导致了管制区域土地价值的损失，容易引发“搭便车”现象，导致土地的低效利用[ - ]。在政策执行上，发达国家对保护农地行为进行补偿已是明文规定。20世纪中期以来，为避免因土地用途管制引起的不同区域主体利益不均，即限制发展区主体利益“暴损”，非限制发展区主体利益“暴涨”的现象，欧美发达国家普遍开始对限制发展区主体实施保护补贴政策，研究重点也逐步从农地保护政策的制度缺陷分析转向对保护补偿等均衡利益的研究上来[ ]。
（二）基本农田保护主体研究
基本农田保护主体应包含基本农田的使用者、管理者与所有者，涉及到农户、相关用地单位、各级地方政府、中央政府。从政策角度出发，地方政府是我国现阶段基本农田保护的主要负责主体。许多学者将各级政府作为研究基本农田政策的切入点，认为不同行政主体对于基本农田功能关注的差异是当前保护政策实效的根本原因，如何协调好各级地方政府与中央政府之间的利益关系是落实基本农田保护的关键[ - ]。
虽然我国现行保护政策规定地方政府在基本农田保护中占主导地位，负主要责任，但越来越多的国内学者基于实证研究，强调农户对于基本农田保护的作用，认为农户是其直接保护主体。基本农田保护，主要是对其生产力进行保护，除自然条件制约外，用地者对农地的投入是影响其质量的主要因素[ ]。我国实行家庭联产承包责任制以来，农户一直是农地的主要使用者，是农业生产的基本单位，其耕作投入意愿直接影响农田生产力[ ]。孔祥斌等人的研究表明，在引入家庭联产承包责任制后，农户耕作投入意愿的高涨，显著提升了区域的农地质量[ ]。王学斌研究发现，近年来农村出现的耕地抛荒现象，则是农户的消极土地利用行为直接影响区域粮食生产的表现[ ]。有研究表明，20世纪八九十年代以后，农户人为因素对耕地生产力的影响已超过气候变化，对耕地粮食单产增产率的影响更达40%以上[ ]。当前，农户作为基本农田的直接使用者，在保护中起“双刃剑”作用，已成为影响其生产功能实现的关键。而其他基本农田保护主体，如其他用地单位，因为比例较小，难以推动基本农田保护整体效果的改善；各级政府由于不参与农地的直接使用，往往关注保护的数量指标，难以对基本农田的整体质量做好监督，难以管控保护的实际效果。