浙江无居民岛管理机制
　　【摘 要】2010年3月1日，《海岛保护法》正式实施。我国有面积大于500平方米的无人海岛6763个，面积在500平方米以下的岛屿和岩礁则有上万个。浙江，则是中国拥有无居民海岛最多的省份之一，占全国无居民海岛数量的43%。出于对浙江省无居民岛管理的好奇，笔者结合《海岛保护法》，查阅相关资料，分析了无居民海岛开发管理的重要意义，审视了无居民海岛当前的管理状况，从无人岛开发成功和失败的一些案例中回顾其中还存在的一些问题与不足，由此放眼全球，关注著名旅游胜地马尔代夫以及周边邻国韩国的做法，希望能给我国无居民管理提供一些借鉴，同时也呼吁大家共同关注无居民岛，关注无居民岛管理，关注中国领海上的每一寸土地！

　　【关键词】浙江；无居民岛；开发管理

　　Mechanism of zhejiang's island without inhabitants

　　——the thinking under 《the protection of island》

　　Guo Hang-feng

　　（Department of Public Administration of Zhejiang Ocean Univercity,Zhoushan 316000）

　　Abstract:On March 1, 2010, 《the protection of island》is Officially implemented.China has 6763 islands more than 500 square meters of area, and has thousands of islands and reefs in the area of 500 square meters below.Zhejiang, one of the provinces that have the most islands without inhabitants. The number is 43 percent of China. No residents out of zhejiang province, the author's curious island management according to the island, access relevant information protection, this paper analyzes on the development and management of residents islands are important, examine the current situation of management residents island, no development from the success and failure of some cases review some existing problems and the insufficiency, thus thereisnoanother, pay attention to the famous tourist resorts and circumjacent neighbour Korea maldives in China, hoping to provide some reference without inhabitants management, also called on mutual interest and no attention without inhabitants island, China on management of territorial every inch of the land!

　　Key words:Zhejiang,The islang without inhabitants,Development and management

　　前 言

　　浙江，作为一个海岛大省。在沿海一带，大小岛屿星罗棋布，在这些岛屿当中，有些岛屿上住着常住居民，比如舟山本岛。而有些岛屿、岩礁和低潮高地虽在我国管辖海域范围内，但因为交通不便和基础设施欠缺等原因，并不作为常住户口居住地。根据《海岛保护法》，这些不属于居民户籍管理的住址登记地海岛被称为无居民岛。

　　据了解，2008年，浙江海洋与渔业局开展了全省无居民海岛甄别调查工作。结果显示，目前全省海岛总数为2878个，其中无居民海岛2639个，有居民海岛239个。

　　一、开发管理 意义重大

　　近年来，随着经济的快速发展，自然资源的日益短缺，海洋的地位越来越被人们重视。国家实施海洋开发战略，海岛资源作为其中不可或缺的一部分，其重要性不言而喻。

　　而在没有法律规范之前，海岛开发存在着盲目性，缺乏统一规划。既破坏了海岛的自然景观和海上天然屏障，又对岛上的植被造成了破坏。因此，对海岛开发管理，意义十分重大。大致归纳如下：

　　（一）经济价值

　　海岛是一种重要的自然资源，合理开发管理，能够带来巨大的经济价值。

　　众所周知的佛教圣地普陀山，位于美丽的千岛之城舟山，由于当地的重视，不断开发。建设，每年接待游客上百万人次，给当地带来了可观的经济效益。同时提升了舟山本土的知名度，带动了旅游、酒店、餐饮等相关产业的连锁发展，促进区域经济的协调发展。

　　（二）海洋权益与领土完整

　　根据《联合国海洋法公约》规定，岛屿是划定领海基点的重要依托，直接影响到国家内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架的范围和面积。尤其是沿海岸边缘的岛屿，虽其貌不扬，是领海基线不可或缺的组成部分。2010年2月，中国海军东海舰队某侦测船大队完成了外磕角领海基点的控制测量任务,共采测数据1万多组,通过软件解算,形成最终测量资料,这标致着中国东海海域的全部领海基点已确定永久性标志。

　　（三）军事价值

　　海岛地处海防最前哨，具有非常重要的我 军事价值，常被称作大陆的门户。它不仅成为防御敌人从海上进攻的要塞，而且为军舰提供许多优良的港湾和避风锚地，成为海军舰艇之家。

　　总之，海岛开发管理，意义十分重大。其经济价值，军事价值以及海洋权益与领土完整等方面，有着自身特有的价值。尤其是无居民海岛，其独特价值更为凸显。

　　二、总体良好 个别不足

　　长期以来，我省高度重视海域、海岛资源的保护与利用，在加强一般性保护的同时，还先后建立了3个国家级、省级海洋自然保护区，6个国家级、省级海洋特别保护区，4个水产种质资源保护区（增殖放流区），合计面积近1600平方公里，大批无居民海岛及海洋资源得到了有效保护。

　　在保护的基础上，我省稳步推进无居民海岛的合理开发利用，主要用于围海造地、港口码头、临港工业和防灾减灾等国家和地方重点项目建设。据调查，自1990年至2007年期间，全省共有583个无居民海岛得到了不同程度的开发，约占原有无居民海岛总数的20.2%。[1]

　　据国家海洋技术中心调查结果，浙江省越786个无居民海岛得到不同程度的开发利用，占总数的27.3%。其利用类型分为五类：一是以围垦和填海连岛等工程为主的围填类开发；二是以临港产业、船舶修造、农林牧渔、旅游项目等为主的经济类开发；三是以灯塔航标和科学研究等用途为主的公益类利用；四是以海洋保护区建设为主的保护类利用；五是设有领海基点的权益类利用。

　　但是，我们也不能忽视有些地区对海岛重要性的认识还不够，海岛规划、管理政策研究滞后；海岛生态破坏相对严重；开发层次不是很高，经济效益比较低下。还有一些地区对无居民海岛的开发多局限于单项的一岛一用式的开发，例如单纯用于水产养殖、放牧、采石或作为航标(灯塔)基地等，缺乏对资源的整体综合开发利用，未形成规模统一；另外，政府有效的综合管理还有待增强。

　　三、本土热点 研究学习

　　我国海岸线漫长，拥有较多无居民岛的省份也比较多，有些地区一度成为人们议论的焦点，与这些省份进行分析比对，对相关经验研究学习。

　　（一）厦门经验

　　厦门市政府于2002年11月1日制定了无居民海岛保护与利用管理的政府规章，后厦门市人大常委会又于2004年6月4日制定了《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》，自2004年11月1日起施行。无论是政府规章还是地方性法规，都开创了全国无居民海岛保护与利用依法管理的先河。

　　其中突出的条列：建立相对集中处罚权制度。厦门市规定，对无居民海岛保护和利用中的违法行为，由市海洋与渔业行政主管部门统一行使处罚权。是比较合乎当前形势的。

　　（二）凤凰岛经验

　　舟山凤凰岛距离舟山定海市区1.5公里焦点房地产网，全岛面积170亩，游艇航行3分钟。目前，岛上一期建筑面积22000平方米，集合了净化海水游泳池、海水足浴、高尔夫练习场、淡水垂钓场、近海海钓、野外烧烤等项目。如果你想要和大海来一次亲密的“约会”，那么去凤凰岛游玩是一个不错的选择。

　　四、国外经验 值得借鉴

　　无居民岛保护同样是一个国际问题，全世界共有150个领土与海洋沾边的岛国和临海国,占国家总数的四分之三多。很多国家都需要面对无居民岛保护的问题。或许国外的一些做法能给我们一些借鉴。

　　（一）马尔代夫模式

　　度假天堂马尔代夫，是印度洋上的群岛国家，由19组珊瑚环礁、1200多个珊瑚岛屿组成，其中202个岛屿有人居住。

　　马尔代夫当地的海岛开发均由一个经济主体向政府租赁一个海岛及周边海域，以一座海岛建设一个酒店，建成一个完整、独立、封闭式度假村的模式经营发展。正是这种一岛一店的“小、清、静”的开发模式使马尔代夫海岛开发取得了极大的成功，滨海旅游独领风骚，被称为海岛开发的“马尔代夫模式”。[2]

　　（二）韩国经验

　　韩国《关于保全和管理无人岛屿的法案》规定：政府将同地方自治团体和民间团体等，每隔十年在无人岛定期实施现状调查，并根据调查结果制定综合管理计划。

　　综合管理计划将按照绝对保全、准保全、可利用和可开发等四个级别，对无人岛进行划分，对不同级别制定不同的管理方案。如果由于在自然环境等人文、社会层面有非常大的价值，而被分为“绝对保全”，将严格控制人们出入该无人岛。对列入“准保全”级别的无人岛，也可以临时限制出入。[3]

　　（三）日本经验

　　“冲之鸟岛”问题一直是一个热点事件，撇开军事和战略价值，对“对冲之鸟岛”的保护可见日本政府保护海岛的力度。

　　“冲之鸟岛”位于东京西南1740公里的海上，在地质构造上属于珊瑚礁。它本来由6块岩礁组成，但是由于长年被海浪侵蚀，正在不断没入海面或消失，现在只有两块岩礁露出水面。为了防止“冲之鸟”被风化和潮水腐蚀而淹没，1987年起开始在冲之鸟四周筑成堤防设施，后又设置了气象观测装置。可见日本政府对该“礁石”保护力度之大！

　　国外海岛保护值得借鉴的经验还有很多，这需要我们辩证的吸收，洋为中用，对症下药，使浙江省无居民岛管理更上一个台阶。

　　五、其他建议 趋势分析

　　在无居民岛开发管理的过程中，《海岛保护法》规定的海岛保护规划、无居民海岛权属及有偿使用、特殊用途海岛保护、监督检查等重要制度，从源头上规范了海岛开发利用秩序。同时，在笔者的调研以及相关资料的整理中，也给无居民岛保护提出了几点建议。

　　（一）因岛制宜

　　众所周知，开发陆地需要因地制宜，海岛开发管理也是同样道理。不同的海岛具有不同的地理位置、不同的资源、不同的区域性等因素。在开发利用前事先进行考察调研，是十分必要的。并将海岛进行分类，例如：旅游开发型。自然保护型，军事保护型等等。

　　（二）建立海岛开发数据库

　　虽然无居民岛具有差异性，但也不是无章可循。同一区域，相同区位等因素下的无居民岛还是具有相类似的属性，因此，我们需要不断的归纳整理，通过对无居民岛面积、区位、资源、用途、投资、收益等的考察研究，建立海岛开发数据库。笔者认为是十分有必要的。

　　小 结

　　无居民岛的承载能力是很有限的，生态环境也相对脆弱，而其开发管理的意义重大。通过对无居民岛开发管理的研究分析，认清重要性，并学习研究国内外相关成功经验，为浙江省无居民岛开发管理提供有效地借鉴比对。让我们共同关注无居民岛，关注浙江居民岛管理，关注中国领海上的每一寸土地！

　　[参考文献] 论文范文http://www.chuibin.com/

　　[1] 关于印发赵利民局长在全省宣传贯彻《海岛保护法》座谈会上讲话的通知，浙海渔办 〔2010〕14号

　　[2] 马尔代夫海岛开发模式[N].深圳商报,2004年04月12日

　　[3] Admin，政府特别管理涉及海洋领土标准的无人岛，EK-乐在韩国，2006 作者:郭杭峰