城市反贫困社会政策演进历程阶段特征和实践转向研究(3)
近年来，上海市逐步建立了以城市最低生活保障制度为核心，同时覆盖医疗、教育、住房等其他生活支出的社会救助制度框架，基本实现了保障困难群体基本生活的目标。到2005年底，低保人员总量36.74万人，约占城镇人口的3-4%，其中失业和无业人员及其家庭约占总数的2/5(上海市民政局，2006)。为促进低保人员就业，上海从2002年引入救助标准抵扣和渐退到现在，这些措施的实施取得了一定成效，部分低保人员退出低保重新就业。 (上海市民政局，2008)。
本文将以社会救助制度为中心，综述城市反贫困政策的演进历程、阶段特征以及将来的实践转向。低保制度的出台，是我国城市反贫困政策演进发展中的一个重要的里程碑。对于城市反贫困社会政策的认识上很多人分析的角度并不同。
第一类研究从反贫困制度本身出发，去理解其目的及意义。冯悦在2008年发表的《城市最低生活保障制度实施中的问题与对策》中认为最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目标的社会救助制度，任何公民当其收入水平不足以文持其最低生活需求标准时，都有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金或实物救助。它是社会救助的一种形式，社会救助是社会保障制度的重要组成部分，它的目标是对那些生存出现困难的贫困人群给与最低生活保障。
第二类研究，从整个社会保障的全面改革发展出发而不仅仅局限于低保制度的本身。景天魁学者也对此发表了自己对低保政策这项社会救助的理解，他表示：在我国，以最低生活保障制度为基础，养老制度、失业制度、医疗制度都与最低生活保障制度相衔接，有可能限制福利支出的盲目增长，这就形成了缴费与收益不挂钩的机制，有可能抑制低保金的规模，从而使整个社会保障制度具有可持续性（景天魁2004）。
第三类研究，从时事出发，更注重于如何出台相应政策去应对不断出现的社会问题。著名学者唐钧认为：新出现的贫困总体的特征是失业的贫困。如今中国由一亿人是处于待业求职的状态中（唐钧，2002）。由此我们可以联想到2008年的那场全球金融危机。这导致了我国整体的就业形势恶化，失业人员数大幅增长。所以，不断完善我国的城市反贫困政策才能更好的去抵制未知的金融风险，使我们能够在逆境中开拓出一条新的全面小康之路。
尽管各方学者一直尽心于如何不断完善城市反贫困社会政策，可是贫困问题仍旧是不断的出现。比方说，我国的城市居民最低生活保障制度要求“应保尽保”,这一措施虽然保障了贫困群体、特别是下岗职工家庭的基本生活,但在一些中低收入地区,越来越多的接近行业评估收入标准的劳动者辞掉了工作,转而申请低保救助。这不仅给低保对象的甄别和救济金发放带来很大压力,而且也不利于公平正义的文护。再者，目前的低保制度使用的包括提供产品和服务、现金等手段，都是以满足人们尤其是穷人的最低消费或者基本消费为目的的。这是一种“牙疼医牙，脚疼治脚”解决体系，并不能彻底的交接贫困的发生和延续。
随着社会发展的不断进步，社会矛盾以及社会问题将会如雨后春笋般不断得冒出。所以，本文认为，我们的社会政策改革也一定要跟上社会问题发展的脚步，不仅仅要完善当下的政策更要努力建立预防性机制。
（二） 理论框架
1、 社会保护理论
这个理论可以从两个角度来理解，一种是社会保护作为一种政策目的，指促进社会成员的福利和经济保障。另一种是作为一种政策手段，政府根据需要而不是权利或者资格来确定社会保障津贴的金额（曾群，2007）。世界银行将社会保护定义为：“社会保护是协助个人、家庭和社区更好地去管理风险以及为最穷地人提供支持地公共干预。”学者余南平认为，将公民地基本社会权利置于社会保护之下，并以法律责任规范公共管理，已成为当今世界各国谋求和谐地共识。“社会保护”意识由理论向现实地转变已成为检验政府，尤其是对基层政府法定的义务的规定（余南平，2007）。