浅析非行政许可审批事项的概念范围及其主体
为加快行政管理体制改革，有效地整合公共资源，打造服务型政府，推进我市“创新创业”，就必须坚持科学发展观，不断地解放思想，大胆创新，切实抓好行政审批制度改革，深入破解制约行政审批效能提高的体制性障碍，改善和保障和谐社会发展的环境，在改革加快政府职能的转变，全力建设行为规范、公开透明，廉洁高效的行政审批制度。
全面清理行政审批项目，这是国家行政审批制度改革的重要任务。早在2004年，国务院办公厅就发出62号文件，公布了一批“保留部分非行政审批项目”，这是国务院以正式文件发布的保留的非行政许可审批项目，说明中央政府对这项工作是十分重视的。同时，在去年10月份，国务院又发布了国发〔2007〕33号文件，公布了第四批取消和调整行政审批项目，这是至今为止国务院对行政审批项目进行的最新一轮的集中清理，共取消和调整了186项行政审批项目。其中，取消的行政审批项目128项，调整的行政审批项目58项（下放管理层级的有29项，改变实施部门的有8项、合并同类事项的有21项）。另有7项拟取消或者调整的行政审批项目是由有关法律设立的，国务院已按照法定程序提请全国人大常委会进行审议修改。这些都说明中央政府对行政许可审批事项清理的工作力度是很大的。实际上，党的十六届二中、三中、四中、五中全会和十七大都对深化行政管理体制改革提出了具体的要求。总的目标是按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，着力在塑造政府施政理念，科学设置政府机构、完善政府运行机制、规范行政行为上要有新的突破，全力以赴地推进行政管理体制改革。主要指向八个方面：一是转变政府职能；二是推进政府机构改革；三是健全科学民主决策机制；四是建立法治政府；五是基本建立一整套的处置突发公共事件，保障公共安全的机制；六是健全政务公开的机制；七是加大行政监督和责任的追究力度；八是进一步完善公务员制度。这里最重要的就是要转变政府职能，进一步完善科学民主决策的机制和推进法治政府建设。全面清理行政审批项目并向全社会公告，这是政府在转变政府职能中，建设亲民政府、法治政府和打造服务政府的重要措施之一。就政府的职能讲，主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大方面。转变政府职能，就是要坚持“四个凡是”：一是凡是企业的事，要交给企业自己去决策；二是凡是市场能解决的，要由市场去解决；三是凡是基层能处理的，要依靠基层去处理；四是凡是应当由政府办的，政府必须切实负好责任，不折不扣地办好。只要这四个方面都做好了，就能保证中国经济又好又快地发展；就能管好物价，防止通胀通缩和价格扭曲；就能实施就业优先的战略，扩大就业岗位；就能保持国际收支的平衡，保障外部经济环境的相对稳定；就能更加突出和重视做好社会管理及公共服务工作。一是要创建良好的法治环境，二是要确保社会的稳定，三是要保护好生态环境，四是要努力提高高效优质的公共服务。这些都是确保政府职能转变的大前提，也是经济社会环境稳定发展的必然要求，更是深化行政体制改革的基础性工作。因此，认真做好新一轮行政审批事项的清理、规范工作意义十分重大，目的也十分明确，我们一定要按照市政府《关于开展行政审批事项清理规范工作的通知》（台政办发〔2008〕11号）的精神，认真抓好这次清理工作，全面落实市政府提出的市行政审批项目清理工作的各项任务，确保这项工作的质量和效率。这里的重点工作是非行政许可审批事项的清理工作。因为，非行政许可审批事项的清理工作，在我市一些地方虽然已经起步，有的做得比较好；但市本级还刚刚起步，是一项全新的工作，难免存在着改革中的不少新问题，在借鉴各地探索中取得经验的基础上，结合台州的实际，努力按照“创新创业”的要求，把这项工作做得更好更扎实。现就非行政许可审批事项的概念、范围及实施主体等进行浅析，期望大家在这次清理工作中准确把握其内涵，防止清理工作出现偏差和疏漏，以确保清理工作的质量。
一、关于非行政许可审批事项的概念
非行政许可审批事项，实际上是相对于行政许可审批事项来说的。它大多数是行政许可审批事项“派生”出来的，也是作为一项辅助性和替补性及相对监督性的工作来实施的。有些是有法律法规规定的，有些是没有法律法规规定的。这种情况，由于中国地大物博，特别是地方性法规出台繁多，行政自由度较大，缺乏应有的或有效的行政监督，导致了行政许可行为的特许性行为比较多，加上《行政许可法》也存在着一定的缺陷，致使非行政许可行为的不断增多。而行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这是比较明确的概念。而非行政许可审批事项的概念，在目前来讲还没有明确的界定以及正式的权威发布的渠道加以确定，各地在实践中及我对法律法规的理解，我认为大致的原则概念就是指由行政机关及其具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批事项。这里的概念，应当比较明确。由于《行政许可法》颁布后，行政审批制度的改革一轮比一轮深入，有不少行政机关和具有行政执法权的事业单位及其他组织，都在或多或少地变更或转移行政审批项目的审批方式和渠道，由此导致了行政审批项目的减少和压缩后又变相转入到非行政许可审批事项中，变为与行政审批项目相同意义的审批项目。这种暗渡陈仓的做法，是部门利益在作怪，其结果是抵消了政府行政管理体制改革的成果，损害了公民的权益，影响了政府的形象。我们必须认清其危害性。对非行政许可审批事项我们应当从以下几个方面进行把握：一是在行政行为的类别上确认其行为的内涵。首先，它是属于类似于行政许可的依据“申请”的管理性外部的行政行为。这种“申请”可能是单独的，也可能是依附于行政审批项目中并产生于各个环节，或者即派生出某个环节，比如报相关单位备案、确认、核查等，或者设置了某种前置性条件加以限制，并收取当事人的费用（不收费用的也有，但增加了权力管制，延长了办事时间）。这种行政行为，也是一种准管理性行为和外部行政行为。其次，这种行为本身所涉及的管理对象都是外部的管理对象，比如公民、法人和其他组织等等，对这些管理对象作出的管理行为。而作出这些行政行为的行政机关等单位，大都是没有法律、法规和国务院等确定的行政许可事项依据的额外的审批事项。我将其称之类似于行政许可行为或者说准行政许可行为。这样说，是因为其实施的主体和对象大都没有变，其行为特性更是符合行政许可行为，而且老百姓也将其视为或等同于行政许可行为。二是在行为性质上，其与行政许可相等或相近，即行政许可是准予从事特定活动的行为。而非行政许可也是准予或者允许或者同意其从事特定活动的行为，虽然有些行为是依附于行政许可中，但其与行政许可行为的效力相等，没有这一关非行政许可行为的实施，就不可能得到行政许可行为的允许，你就不可能从事特定的活动，或者说不能实施其特定活动的行为。说明白点，就是不准许不容许你去实施你应该依法实施的行为，就会影响你的权益和义务的实施。三是在行为功能上，其与行政许可对特定活动的事前控制力相等或相仿。而且它大多是其有机的组成部分，看上去是一个环节，好象与行政许可相分离的，表面上又是相对独立的，但实际上是相互联系且又密不可分的，甚至是有机的组成部分。它的本质是行政权力的组成部分和一种行政管理的方式，有些名义上是加强行政监督，但实际上是增加权力控制和损害人民群众的权益，有些甚至就是收费和搞部门之间的权力均衡。这里也涉及到的是在国家控制风险中的许可行为内设置了不必要的多余的“关卡”，其实质就是在争夺资源配置中各部门分到一部分利益，过分地或重复地要求当事人提供某种信誉和信息，导致了权力与责任、权利与义务的失衡，使某种监督关口前移后，其责任却没有前移，有些仅仅是过一道“关”而已，将行政许可行为重新演绎为以“批”代“管”和一“批”了之；有的是只收费，不管责任。因此，抓好这项工作的清理是关系到公民权益的正确实施，关系到政府的公信力和法治政府的形象。
二、关于非行政许可审批事项的范围
非行政许可审批事项的范围，从泛指上来讲，其外延是十分大的，可以包罗万象，包括社会的方方面面。我们这里要研究和探讨的就是在其上述概念内产生的非行政许可行为。由于这类行为是因行政机关及具有行政执法权的事业单位或其它组织实施的，在这一框架下，它是以那些形式出现，我将其称为范围，或者讲有哪些大致的项目。根据各地的实施经验和对行政许可法的一些内容的理解，一般来讲，非行政许可审批事项主要包括审批、审核、核准、核查、同意、确认、验证、验收、年审年检、备案、登记、会审等等。这里，大多数可能是以前置条件的审查方式出现，有些是以行政监督程序来执行。在此范围上的非行政许可审批事项，除了非法律法规和国务院决定的以外，大都是在某种所谓有依据的外衣下所进行的。这种形式和项目的设置，一般都让当事人觉得是属于行政许可中的一道必须要办的程序和项目，也是属于“行政许可”范围中的一项办理内容，这种捆绑式和依附于其间的行政行为，使当事人觉得是合法的，是自己应当履行的义务，其实是违背了法律和法规等规定的。这里还有以下几个问题要明确：一是在法定许可行为内，实施非许可行为，属于夹带办理项目的行为；二是在法定许可项目内，将非行政许可法定化，或者变相等于行政许可行为；三是在法定许可行为内，将非行政许可项目变为类似于法定的附加条件加以实施；四是按照行政许可法和其他有关法律、行政法规的程序设定的许可行为，一般都是有关法律、行政法规的程序设定不明确，讲得比较笼统，有关单位就此设定了多重层次的“程序”，本来一个就可以了的，或者是一个单位就可以的，结果变为了多个程序和多个单位来实施和管理，严重违背了行政许可法所规定的合法高效原则。我们明确这些行为和非行政许可审批事项的范围（项目等），就可以正确地把握清理的范围，取消不该实施或违法实施的非行政许可审批事项，确保行政效率和依法行政。
三、关于非行政许可审批事项的主体
非行政许可审批事项的主体，就泛指来讲，也比较复杂和广泛。但从非行政许可审批项目清理的角度讲，应当从特指上理解。根据法律法规等规定和各地的经验，结合实际和我的理解，一般是指以下几个方面：一是政府组成的部门、直属部门、办事机构、议事机构、派出机构及具有行政职能的事业单位或其他组织。这些主体都是可以执行或发布行政指令或设置行政门槛或者讲是有法定授权的职能部门。二是党委、人大、政协或其他组织与政府联合发文或单独发文确定的，由政府部门负责实施的非行政许可审批事项。这个实施部门就是其主体。这种情况，各地都有不少存在。三是一些非常设机构，比如各种领导小组、工作小组、协调小组等，因其机构的设定而产生的审批权，所涉及的非行政许可审批事项，其主体资格就是这类非常设的日常办事的机构，即某某领导小组办公室等。四是法律、法规未有明确规定，但是政府有关部门又明确要求由中介机构或相关组织进行评估、验证、测量、勘察等自行规定的前置条件，进行再审批的，这个主体就是其提出相关要求的部门。这些主体，都由类似于行政机关的一个实体单位实施的，是一种公权力，无论是授权或委托，其特点基本上是一致或相似的。有些是行政机关直接实施，有些是非行政机关在实施，都是以各种名义进行的并可以独立从事某项行政管理活动，有些是可以承担法律后果的行政组织，有些不是。当然，大多数实施的主体没有行政许可权更没有在法定的范围内活动。有些有也是规定得不十分明确和清楚的，在此情况下，就按原则性规定，自我授权，甚至超范围执行等。
总之，这次清理工作任务重，人手少，压力大，又涉及方方面面的工作，必须认真对待，慎重工作，确保工作到位。现在，市政府已经下发了《关于公布台州市非行政许可审批事项清理标准的通知》（台政办发〔2008〕11号），按照合法、科学、效能、权责一致和便于监督的原则，就市非行政许可审批项目清理工作提出了十一项标准。当然，这一标准在实际执行中需要加以细化和分解。因此，我们必须准确地把握自查清理的范围，深刻理解其概念和内涵，认清其主体，确保市政府行政审批项目清理规范工作的质量。对我们顺利开展清理工作提供力所能力的借鉴，减少或消除在清理工作中因概念、主体、范围等不清而产生执行上的歧义，防止重复劳动或无效劳动，消解模糊认识，我特写此文，权作抛砖引玉，与大家探讨，供大家参考和研究。由于时间仓促，本人学识有限，认识又很粗浅，难免存在这样那样的不足和错误