浅议生态环境保护下的非林区农民生存权发展权保护
摘要：现代人权观念最核心的是平等权，生存权和发展权作为平等权的衍生，是人类自身发展最基本的问题。在保护生态环境方面，随着国家加大生态环境保护投入、"封山育林"、"退耕还林"等政策的实施，如何更好的保护非林区广大群众的生存权和发展权，是一个需要迫切解决的问题。本文以重庆市涪陵区非林区乡镇为考察对象，从人权法的角度，对非林区进行生态环境保护，"封山育林"、"退耕还林"等制度进行审视，并提出改进的若干建议。
关键词：生态环境保护、非林区农民生存权、发展权保护、矛盾、建议与对策
"生存，是一种原始的欲望，是人类在学会劳动和共同生活的过程中确立的第一项价值"①，生存权从不同的层次来讲，可以分为低阶的生存权和高阶的生存权。低阶的生存权是指维持生命存在的权利，高阶的生存权是指维持尽可能高的生存质量的权利。水土流失和土地沙化一直是我国最突出的生态问题，近年来水灾频发，风沙日剧更是引起了全国的广泛关注。1998年中共中央、国务院灾后重建"三十二字"方针中首次提出"封山育林"、"退耕还林"，自此，退耕还林成为一项全国总动员的重要生态建设、环境保护政策，并且力度逐年加强。退耕还林的实施对生态环境建设具有重要意义，是西部大开发和农业结构调整的有机组成部分，也是经济、社会、环境可持续发展的应有之意。封山育林、退耕还林制度作为国家加大生态环境保护投入的一项系统工程，在具体的实施过程中，不可避免的触及到了非林区群众的生存权，影响到了其生存和发展。在实施退耕还林的过程中，我们不仅要保障广大非林区农民的最低生活标准，还要保障他们追求更高生活质量的权利。
一、目前生态环境保护与非林区农民生存权、发展权保护存在矛盾。
退耕还林政策实施十余年来，各方面的工作已取得了一定的成绩，生态环境得到进一步的改善。另一方面，通过对涪陵的大部分非林区乡镇实地调查，我们发现该成绩的取得在很大程度上是靠牺牲农民的生存权与发展权实现的。涪陵作为一个典型的丘陵区县，大部分后山乡镇多属于山区，兼负生态保护与粮食生产的双重任务，但同时又都兼具生态功能区和欠发达乡镇的二重性。老百姓要致富自然要利用本地资源优势，但"限制与禁止开发"使得"靠山吃山"的后山农民逐渐失去了赖以生存的基础。一方面要保护生态环境，另一方面要解决经济发展和群众生活问题，生态保护、退耕还林工作逐渐陷入"要温饱还是要环保"的两难抉择。
一是生态环境保护与非林区耕地减少导致的矛盾。"耕者有其田"，是中国农民的千年梦想，位于后山的白涛、山窝、马武、龙潭、增福、聚宝等大部分乡镇，人均耕地本来就处于全区的较低水平，且大部分耕地都属于不适于耕种，需要退耕还林的坡地。比如龙潭镇先锋村三组、五组、七组、八组，人均耕地不足1亩，且百分之六十以上的土地均属于按照规定需要退耕还林的坡地。如果将这些坡地全部退耕还林，由于收入减少，而退耕还林的政策性补偿又不足维持农民原有的收入水平，农民的基本生活都将很难得到保障。
二是耕种条件恶化。国家在实施退耕还林的同时，还同时进行着"封山育林"。由于"退耕还林"、"封山育林"的实施，相当大一部分土地的耕种条件恶化，林木与人争地、与农作物争光的矛盾日益突出。绝大部分涉林行政、刑事案件，都是因为"农民增产增收的意愿与林业资源、生态环境保护的矛盾所导致的"。2009年8月，龙潭镇人民村五组村民杨道于在未办理砍伐许可的情况下，将其承包地周围影响土地耕种的林木予卖给李云平等人进行砍伐，后李云平等人被提起公诉便是这一矛盾的集中体现②。
三是野生动物生存权与非林区农民生存权的矛盾。俗话说，"林子大了什么样的鸟都有"，随着近几年生态环境保护工作的加强，森林资源逐渐得到改善，与之相伴的，是野生动物的增多。在后山乡镇，野猪、野兔等危害农作物的野生动物随处可见，动物的生存权与农民的生存权矛盾日益突出，农民辛苦种植的作物一旦被毁，无法得到任何补偿，或者补偿标准极低，根本不足以弥补给农户造成的损失。据统计，仅2008涪陵全区就有超过50万公斤粮食毁于野猪、野兔、猴子、野山羊之口，野生动物的大量繁衍，使它们与农民的利益出现严重冲突。
四是农村人居环境不能得到较大改善。随着生态环境保护的逐步推进，自然条件恶劣的、不适于人居的区域逐渐增大，这部分农民的生产、生活受到严重影响，不从根本上解决、考虑这些群体的诉求，新农村建设的阳光将不能惠及这些为环境保护作出重大贡献的群体。
二、实施生态环境保护，应充分保护非林区农民的生存权。
生存权是一种综合性的权利，它是以生命权为主，以获得生存条件的权利为辅的一个权利群③。根据生存权的基本理念，作为非林区的农民来讲，不仅有获得必要生活资料，维持一定生活水准（至少需要保持社会平均水平）的权利，更重要的是还有提高生存质量的权利（发展权）。
保护非林区群众获得必要生活资料的权利，就应对他们的最低生活水准进行保障。对于这些对生态环境保护作出重大贡献的群体，应保障他们在食物、住房、医疗和必要的社会福利方面的水准不低于社会一般水平。由于"退耕还林"、"封山育林"政策的实施，非林区群众增产、增收受到较大程度的限制，生活水准甚至有所降低。作为老百姓来讲，要致富自然要利用本地资源优势（山、水、林、木、野生动物等），但"限制与禁止开发"使得"靠山吃山"的后山农民逐渐失去了赖以生存的基础；另一方面，生态服务的提供者与生态服务的受益者为此付出的成本不对等、生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来，由此产生新的社会不公平现象④。国家虽然进行了部分补偿，但"项目工程"的补偿方式，导致政策缺乏长期性和稳定性。因此，政府在制定相关政策时，应综合考虑非林区群众作为生态服务的提供者获得必要生活资料的权利。
更重要的方面，还应高度重视非林区农民作为生态服务提供者应享有的发展权。由于生态环境保护工作力度的加大，越来越多的区域由于人均耕地减少，自然条件比较恶劣，发展后劲不足，其发展速度与水平已远远低于社会平均水平。在这种情况下，如不采取有效措施予以平衡，生态服务的提供者与生态服务的受益者之间的贫富差距将越来越大。
三、采取多种途径和调控办法，加大对非林区群众的生存权保护。
生态恶化，灾害频繁，治理环境已迫在眉睫。然而天下没有免费的午餐，保护生态，政府得有经济实力。过去，人们战天斗地，开荒垦田，主要是因为穷。米缸里没米，饿得饥肠辘辘，老百姓哪会顾及生态呢？现在的情形，已今非昔比，原来紧缺的粮食，现在出现了阶段性过剩；财政收入，也连续多年以两位数增长。政府手里有了钱粮，退耕还林就有了经济后盾。而且，我们同大自然斗了那么多年，大自然的厉害也领教到了。洪水、干旱、沙尘暴，频频光顾，环境日益恶化，生存受到挑战，因此，我们别无选择，必须退耕还林。
但是，如何真正保护非林区群众的生存权、发展权是我们在制定政策时必须首要考虑的因素。只有这样，才能实现"人人平等"的人权保护理念。实践证明，较为行之有效的解决生态保护与生存权、发展权保护矛盾的办法有以下几种：
第一种是移民。按照现在的思路，退耕还林，主要是给退耕户钱粮补助。补助多少，国务院有个标准，即一亩退耕地每年补20元，另外每亩一次性补助种苗费50元；粮食补助，长江上游地区每亩每年150公斤；补助年限视还林类型而定，经济林的补助年限为5年，生态林为8年，到期后，还可根据农民实际情况，相机决断，确需继续补助的，可以延长。对于政府来说，这是退耕还林的第一笔开销。接下来，政府必须雇人监督。要是没人监督，农民背上种苗上山，捱到日落时回家，树栽没栽，只有天知道。再说，树木能否成活，一半靠人，一半靠天，要是栽上的树不活，就等于往里白搭钱。即使树成活了，政府还得有庞大的护林队。以上还只是一笔眼前帐，再远一点，退耕的农户，政府给农民钱粮，养他们5年5年，5年5年后怎么办？倘若政府断"奶"，农户又会重操旧业，先前的努力，就会付诸流水。政府要是不想前功尽弃，就得花上血本，养他们一辈子。就算养一辈子，事情也不能了结。因为人类总是在不断地繁衍，这一代农民安置好了，下一代人仍有穿衣吃饭问题，政府是不是要将他们的子孙，世世代代地包下来？所以按照现在退耕还林的思路，虽然解了燃眉之急，但却非长远之计。倘不作及时补救，留下后患，将来处理起来会很棘手。
其实对于自然条件恶劣生存比较艰难的地区，完全可以采取异地搬迁的方式，实行停耕封山。如果不异地搬迁，即使国家足够的钱维持非林区农民的生活水平不降低，可只要还让农民呆在那里，他们还得打土地的主意。今天栽了树，难保明天不砍树；今天种草，明天也可能再种粮。对于这一层，政府也是心知肚明，为了不让农民复耕，还在政策上做了安排。比如，为退耕户发放燃料补助，按还林面积提供粮食等。但农民也有"小九九"。领了燃料费，可以另作他用，只要没人一天到晚地跟着，他还是会就地取"柴"，树照砍不误。分到了粮食，并不妨碍他在林间地头再种点什么。人都不怕钱多，何况目前农民收入还很低，能挣一个是一个。如此退耕还林，其结果我们不难想见。
对于退耕还林移民的安置方式，因为退耕还林在防治水土流失问题上与修建水库的功能是相近的，可以参照水利工程移民标准和方案进行搬迁。政府先期垫付安置款，将置换出的林地进行二次承包并集约化经营，产生的收益足以补偿安置费用。
第二种方式是拓宽承包土地流转渠道，引导非林区农民进行农业产业化经营，进行"公司+农户"的生产经营方式推广，改变传统的耕种方式，加大农业的科技投入，提高农作物单产量和附加值来提高农民的收入。在具体的实施上，可以考虑改变目前现行的"退耕还林"补偿方式，将补偿款交由农户组建的项目合作社进行规模营运。同时，加强对专业合作社的管理，使各专业合作社名副其实，避免目前出现的合作社仅为套取国家补偿而存在的情况出现。
第三种方式是在条件适合的地方进行产业结构调整，发展观光农业、休闲农业、特色农业。在这方面，涪陵区大木乡已经摸索出了成功的经验。涪陵区的后山乡镇，大都环境优美、气候宜人。在进行退耕还林的同时，通过合理的规划与安排，有意识的引导农民进行产业结构调整，将涪陵区的乌江沿线乡镇、涪南高速沿线的马武等乡镇、比邻南川区的龙潭等后山乡镇建设成具有一定特色的休闲度假品牌乡镇，确保非林区农民不因承担生态建设任务，耕地减少而收入减少。
第四种方式是物质支援。这有点类似于过去对口帮扶的性质。但这需要整个国家政策层面上的宏观安排，比如中下游地区、东部发达地区可以直接向上中游地区、西部贫困地区提供物质上的帮助：兴修道路、改善设施、改变退还地区比较落后的面貌，为退还地区农民提供较多就业机会，实现农业劳动力的转移使其有其他生活来源而直接退出农业生产。
总之，只有切实加强对非林区农民的生存权、发展权的保护，才能实现"人人平等"的人权理念；只有这样，"退耕还林"、"封山育林"的初衷才不会落空；生态环境才能长期、永续地得到保护。
注释
①《人权法学》，李步云主编，高等教育出版社2005年2月第1版，第118页。
②见重庆市涪陵区人民法院（2009）涪法刑初字第78号《刑事判决书》。涪陵区人民法院认为，虽然杨道于、李云平等人滥发林木数量较大，但鉴于其滥伐的林木均处于承包耕地周围，其目的是为了改善承包地的耕种条件，故予以从轻处罚。
③《人权法原理》，徐显明主编，中国政法大学出版社2008年9月第1版。
④《西部地区退耕还林试点工程问题与对策研究》，赵曦著，《农业经济问题》2000年第12期。