浅议控制性详细规划
1控制性详细规划的产生与发展

　　随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，我国的城市建设领域出现了新的情况，即土地使用权与所有权分离、国有土地的有偿出让与转让、房地产市场的出现、住房制度的改革等一系列的变化，使得各方关系更加复杂，众多矛盾不断出现，我国旧有的城市规划工作方法不再适应需要．在规划上，总体规划急需下一层次的规划来对它进行深化解释．而传统的详细规划着重于总平面布局和空间形体组织，缺乏整体性，无法深化总体规划，导致总体规划与传统的详细规划不论是时间上还是内容上的跨度越来越大；在管理上，规划与管理严重脱节，规划设计不能适应管理的需要．于是，我国规划界迫切需要一种能够承接总体规划与修建设计，联系规划与管理的全新的规划类型．

　　1986年8月，建设部在兰州召开了全国城市规划设计经验交流会，会上上海市城市规划设计院介绍了虹桥开发区规划，规划将整个地区分为若干地块，采取国际惯例对每个地块提出了八项指标，本次规划已初具控制性详细规划的雏形．此后，清华大学与同济大学分别在对桂林、厦门的规划工作中进行了通过建立指标体系来引导规划建设的探索．而广州市在街区规划中通过了《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》两个地方性城市法规，通过立法程序确立了街区规划的权威性．这些都对当时我国的城市规划界产生了广泛的影响，使控制性详细规划和传统的详细规划有了本质上的区别．1988年，《城市规划》编辑部和唐山市建委联合举办了控制性详细规划专题研讨班，广泛交流了国内的实践经验，系统介绍了国外的理论与实践，我国的控制性详细规划理论体系正式建立，并在此后的应用中不断完善．“控制性详细规划”的概念也被建设部在1989—1993年的城市规划工作纲要中明确提出，并列入1991年10月1日施行的《城市规划编制办法》中．

　　2讨论热点

　　2．1控规在规划体系中承上启下的衔接作用控规初期产生的一个很重要的原因就是为了解决总体规划与传统的详细规划之间跨度大、不好衔接的问题，因此当初的讨论焦点就集中在了控规的衔接作用上．有专家提出总规应为控规提供该地区在总规中的性质、地位等总体要求，及居住人口的大致规模和周围道路、工程管线的规划…来帮助控规起到衔接作用；而有的专家从理论上论证了控规必须具有衔接作用，认为总规是一种粗线条的规划，而传统的详细规划着重于总平面布局和空间形体的组织，需要控规在用地性质、土地使用强度、城市设计等方面进行控制2；还有专家从总体规划与详细规划、建筑规划、建筑设计、环境设计之间的联系和约束，联系实际详细论证了控制性详细规划应该起到的衔接作用．上述观点都强调了控制性详细规划的一大重要作用，即深化总体规划、分区规划的意图，把土地使用性质、各项配套的公共服务设施、市政公用设施具体落实到每一块开发建设的地块上．又把各项重要的规划设计要素抽象成明确的指标和设计要求，以作为下一步修建设计、建筑设计和建筑管理的依据l3一．

　　2．2地块划分及地块大小的确定主要意见有三种，第…种意见从控制指标的准确度考虑，认为地块的划分应遵循地块的使用性质单一原则；第二种意见从用地兼容性的角度考虑，认为地块划分应硝大一些；第三种意见从因地制宜的角度出发，认为地块大小划分应当该大则大，该小则小，不强求一律．地块过小只适应于零星开发，遇到超出地块规模的成片开发时应把几个小地块当作一个整体来统一规划，指标可取其加权平均值，而不受每个地块各原规划指标的限制_3J．经过各地控规工作的验证，第三种意见很好的体现了控制性详细规划的原则性与灵活性相结合的特点，更为适合我国的实际情况，在实际工作中也真正起到了指导控制作用．

　　2．3控制指标的确定方法一般有以下五种方法：①反馈法：试做形体布局的详细规划，然后结合土地有偿使用进行研究、调整、再将各项设计要素抽象和反算成明确的控制指标_3]．优点：直观、形象，使委托方便于理解与接受抽象的控制指标，很好的控制了城市的总体形象；缺点：工作量大，规划过程繁琐，规划成本高．②比较法：对各城市不同性质用地的现状和规划指标进行调查分析，为规划提供参考数据3．优点：直观，方便且较为实用；缺点：只能提供大概情况的参考，对各种特殊情况不能有效地反映．③标准法：根据城市总体规划或分区规划规定的人口容量，结合国家或地区有关人均规划建筑面积标准的规定，制定出总建筑面积标准，再推算出建筑密度、容积率、高度等指标l4j．该方法主要适用于以居住生活区为主的规划地段，而对其他区域则不大适用，且该方法对城市建筑的整体形象缺乏考虑，不利于城市总体形象地塑造．④容量法：根据居住条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施等现状，预测改造后的饱和容量，计算可能承担的人15I，进而确定各项指标_4j．优点：准确、严密，为可行性分析提供了方便；缺点：计算量大，且只适用于旧城改造与居住区规划，对城市总体形象也未能充分考虑．⑤经济法：通过对房地产开发经营的效益分析，计算出规划容积率的临界值，以此确定一系列控制土地使用强度指标l；也有通过对用地区位条件、交通条件及开发建设条件进行预测和分析，作出地价分析图，并结合开发费用的估算和房地产市场预测及分析，找出拆建比临界值，以此确定出土地使用强度控制指标3．该类型方法是单纯从经济角度考虑分析，较为片面．由于各地区实际情况不同，且各个方法均有长短，故较为科学的做法是恰当选取上述三种以上算法，将所得结果综合考虑，比较验算后制定出适宜于规划区的控制指标数值，该数值应该是个范围值．

　　2．4控制性详细规划的综合指标体系目前，控规的综合指标体系有三种分类法，按指标性质分为规定性指标和指导性指标；按构成要素分为土地使用控制指标和建筑空间环境控制指标；按城市建设活动分为土地使用控制指标、设施配套控制指标、建筑建造控制指标、行为活动控制指标四大类_5j．出于方便规划管理角度考虑，一般常用规定性指标和指导性指标分类法．规定性指标是指规划要求严格执行的控制管理要求，一般可以用量化的数字表示；指导性指标难以用量化的数字作出规定，或可有灵活性有待设计人员作一定创造而用建议方式提出的要求．根据我国土地使用权出让年限的规定，结合控制性详细规划的规划年限考虑，综合指标的制定宜一步到位．图1为规定性指标和指导性指标所包含的主要具体控制内容．由于各地实际需要控制的方面不尽相同，故有些地区还要加上土地兼容性控制、人口密度、敞地率、沿路建筑高度、绿地类型、骑楼设计等规定或指导指标．指标的选取要在符合规划要求的原则下，因地制宜选择恰当的规定和指导指标，给土地开发和具体建筑设计适当的自由，为规划师留有充分发挥的空间，达到统而不死、活而不乱的最佳控制效果．

　　3完善与深化控制性详细规划的一大主要作用就是解决规划和管理脱的问题．围绕着更好地衔接规划与管理，下面对控制性详细规划作进一步的完善与深化．

　　3．1增加工程管网的空间综合规划在我国《城市规划编制办法实施细则》中规定市政设施管线规划只需标出各工程管网平面位置、管径、控制点坐标和标高．不需要做工程管网的空间综合规划．而实际上各类市政设施管线是以网状或支状的空间线型存在的，分别敷设在道路两边．因此，在重要的道路交叉El就出现各种管线相互交错的问题．这就需要规划师作出整个工程管网的空间综合规划，从控规全局考虑，合理安排各市政设施管线的空间位置及相互间的空间关系，避免出现“堵车”现象．控规中的市政设施管线的敷设，是从全局结合地形、坡度、地面设施、各种管线间平面距离综合考虑安排的．因此增加工程管网综合规划并未增加很多工作量，但是却大大加强了控规的法律地位，完善了控规内容，做到了有据可依，有章可循，使控规的控制作用覆盖了整个城市的地上地下空间，使控规真正起到了对整个城市运行的控制与管理．图1控规综合指标体系

　　3．2加入规划期限。作好近期规划在我国《城市规划编制办法实施细则》中并未规定控规的规划期限．但实际上，控规同样有一定的超前性与不可预见性，尤其是一些大的控规常常需要进行修编．如在大型的工业新区开发中，往往是先编制了控制性详细规划再引进项目．而当一个新的大型项目引入后，地块需要重新调整，与之配套的其它设施也需要或多或少地进行调整；再比如在旧城改造中，建筑物的拆留问题也不是一成不变的，规划中规定保留的建筑物，经常因为规划实施中遇到的变数而需要拆除．因此如果控规不加入规划期限的概念，其法律地位将得不到保证．当增加了规划期限后必将出现近远期规划问题．目前一般的远期规划都是目标达成型，而相应的近期规划仅仅是空间平面上的启动范围的远期规划，是一种假近期规划，与远期规划是一种简单的部分与整体的关系，没有时间上的联系与递进，并不是真正意义上的近期规划，没有起到启动发展的作用．近期规划是在对现状充分研究的基础上，根据现有的认识能力对城市近期的发展作出一个较易实现的可行性规划，是规划远期目标实现的启动步骤，是规划区域从现状走向远期的过渡阶段，不仅在空间上体现为过渡部分，在时间上也是现在和未来的联系纽带．从近期规划到远期规划是一种动态过程，在图示上呈现渐变，在规划实施过程中，则需要及时地收集城市发展建设的最新信息，及时作出反馈，作出相应的必要修改．因此只有认真作好近期规划才能使城市依照规划纳入持续发展的良性轨道．

　　3．3控规要做到全覆盖控规的覆盖率是一个颇具争议的问题，到目前为止尚未形成定论．有些专家认为控规没有全面编制的必要，只要对重点建设、问题多样复杂的地区进行编制就可，认为有些地方总体规划就已经基本满足了城市建设要求，如有某些部分不能满足，可编制某一单项规划来解决．还有些专家从经济、时间的角度分析认为控规不应该全覆盖，而是要因地制宜的部分覆盖．但是根据城市开发与管理的需要及从控规本身的作用、法规地位等来考虑，控规需要做到全覆盖．1)在我国《城市国有土地出让转让规划管理办法》中明确规定，“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划．出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图．”不仅国家法规要求控规做到全覆盖，而且控规本身作为法规文件也应当覆盖到城市建设发展用地的全区域．2)控规的主要作用之一就是解决总体规划或分区规划和修建性详细规划之间的衔接问题．总体规划在内容和深度上应该具有较大的弹性、灵活性，不应过于具体，过于细化．因此不做控规的话，该地区的城市建设将无章可循．所以控规一定要从城市的全部范围上考虑，没有条件进行全覆盖控规编制的地区，在编制局部控规时也要做到从全局考虑，要将全市域的控规设计作为一个必要的设计过程，作为一个设计考虑的重要因素．否则的话，整个城市会出现局部有序，整体混乱的局面，城市秩序将杂乱无章．

　　3．4对提高控规法律地位的建议众多专家学者无一例外的强调要增强控规的法律地位，但目前我国仅在1991颁布的《城市规划编制办法》、1992年颁布的《城市国有土地出让转让规划管理办法》和1995年颁布的《城市规划编制办法实施细则》中分别规定了控制性详细规划的任务、内容和要求．而影响控规编制的其他重要因素并未受到法律的明确规定．因此还需从以下几个方面来增强控规的法律地位．1)明确规划设计主体与规划管理主体间的权、责、利，要从规划任务下达的那一刻起就按照法律程序签署合约，明确双方的权、责、利，将控规工作从一开始就纳人到规范的法律程序中．2)严格规范控规成果的内容与格式．目前我国有两套颜色标注法，同一种颜色可以代表两种含义，各规划设计院更是有各自的文本图纸表示法，同一地区不同规划设计院设计的一期二期规划，不论从内容还是形式上，往往大相径庭，给施工与规划管理带来极大的不便，没有办法进行规范化管理．而且既然确立了控规的法律地位，那么控规成果就应当具有法律效力，其文本与图纸就应当被当作法律条文来严格参照执行．因此就必须规范文本的内容、格式和图纸的内容、形式．由于全国各地实际情况不同，需要各省、自治区、直辖市根据各自实际情况，在《城市规划法》、《城市规划编制办法》、《城市规划编制办法实施细则》的规定基础上对各自的控规提出从内容到形式上的规范性规定，使不同规划设计单位对本地区的规划达到统一规范，同时又不失各自的规划特点．3)明确处罚规定．当控规作为法律确定后，对于任何违背控规的做法都要有一个明确的处罚规定．控规法律化后，其修改将成为严格的法律程序，由此带来的不便将会对我国目前的高速城市建设造成一定的影响，因此控规的法律地位应该提高到什么程度还需要进一步的研究．经过近20年的规划实践，控规已成为我国城市规划编制体系中的重要环节，其主要理论体系也以建立成型．但仍然有很多需要进一步完善与深化的地方，比如控规编制主体的编制问题、控规的公众监督机制、控规的修改程序等都需要广大的规划工作者来逐一解决，以最终完善我国的控规理论体系．

　　参考文献：[1]陈秉钊．控制性详细规划综谈[J]．城市规划汇刊，1990，(9)：29—32．[2]耿宜顺．控制性规划的理论基础[J]．城市规划汇刊，1991，11：34—37．[3]沈德熙，叶斌，唐历敏，对控制性详细规划的几点认识[J]．城市规划汇刊，1991，(1)：50—54．[4]李志宏．控制性详细规划中几个值得注意的问题[J]．规划师，1999，(4)：69—72．[5]阳建强．城市规划控制体系研究初探[J]．城市规划，1993，(4)：5—10．